יש במדינה ארבע רשויות: שופטת, מבצעת, מחוקקת, ורשות אוצר

באחד מימי החודש שעבר התהלך ד"ר יורם גבאי בחדרו, לשכת יו"ר פעילים, חברת ניהול ההשקעות של בנק הפועלים, והתכונן לעימות עם פרופ' אהרן ברק. "הנשיא ברק", כפי שהעירה לו זמן קצר קודם לכן בטלפון המזכירה, שהודיעה לו על הזמנתו לאירוע. נושא העימות היה פסק הדין האחרון של בג"ץ, שאסר את הקמת בית הכלא הפרטי. "אני הולך להרגיז אותו מאוד", אמר גבאי לאורח שתהה לפשר החיוך שעלה על שפתיו. "אני הולך להגיד לו שההתערבות של בג"ץ בנושא הפרטת בתי הכלא הייתה בוטה. אני לא מבין למה לקחו דווקא את בתי הסוהר. למה בג"ץ לא מתערב בהפרטת בתי אבות ובתי חולים? כבוד הזקן והחולה פחות חשובים מכבוד האסיר?".

למפגש בין ד"ר גבאי לפרופ' ברק יש ממד נוסף. בתחילת שנות ה-90, על רקע חקיקת חוקי היסוד החדשים, הוביל ברק את בית המשפט העליון למעמד של כוח והשפעה חסרי תקדים. שנים בודדות קודם לכן, ב-1985, בימי תוכנית הייצוב למשק, היה גבאי שותף ליוזמת חוק ההסדרים, שהפך את משרד האוצר לגוף החזק ביותר בממשל הישראלי. אבל בעוד ש"המהפכה השיפוטית" של ברק נעשתה במוצהר, ועמדה מראשיתה במוקד דיון ציבורי ומחלוקות פוליטיות, המהפכה הקטנה שחוללו גבאי וחבריו להנהלת האוצר עברה בשקט יחסי. בראיון ל-G, לרגל צאת ספרו "כלכלה פוליטית" (הוצאת הקיבוץ המאוחד), מדבר גבאי בגלוי על "שלטון האוצר". הוא מסביר מדוע החליטו הוא וחבריו "לעשות סדר" במדינה, כיצד הצליחו לסכל כמעט את כל המהלכים שלא תאמו לאג'נדה שלהם, ומדוע אסור לדעתו לאפשר למצב הנוכחי להימשך.

הרעיון לחוקק את חוק ההסדרים, אומר גבאי, עלה ב-1985, במהלך ישיבה שגרתית של הנהלת האוצר. החוק נחקק בפעם הראשונה באותה שנה, והפך עם השנים לכלי בידי האוצר והממשלה להעברת שינויי חקיקה ויוזמות במסלול מקוצר ושנוי במחלוקת. "כבר מהרגע הראשון היה ברור ליוזמי החוק איזו מטרה הוא נועד למלא; אמרנו, 'נשתלט על המשק'. לא רק נשלוט בתקציב אלא גם על הרפורמות. זה אומר לכווץ את הכנסת, כי מלכתחילה כל הרעיון היה להצמיד את חוק ההסדרים לחוק התקציב באופן שהממשלה תהיה חייבת להעביר את החוק. למה עשינו את זה? כי מ-1973 עד 1985 ראינו איך האחרים הרסו את המשק. אז אמרנו, 'אנחנו נעשה סדר, אנחנו כאן הילד האחראי'".

המבוגר האחראי.

"הילד. היינו הרי נערי האוצר. חוק ההסדרים הביא אותנו לשיא הכוח. בעשר השנים הראשונות שאחרי החוק בכלל לא היו לנו יריבים. מ-1995 בערך החלה להופיע האופוזיציה, אבל גם היום האוצר מאוד חזק".

כשגבאי מדבר על "האחרים שהרסו את המשק", הוא מתחבר לזיכרונות הקשים שיש לו משנותיו הראשונות באוצר. הוא הגיע לאוצר עם תואר שני בכלכלה מהאוניברסיטה העברית, אחרי שלמד אצל מרצים מהוללים כמו דן פטנקין ויורם בן-פורת. הנחיתה לא הייתה קלה. המשק היה בתקופת השפל הקשה ביותר בתולדותיו. גירעון תקציבי של 15% תוצר, חוב לאומי של כמעט 300%, והוצאות ממשלה תופחות והולכות. גם ההתנהלות היומיומית באוצר לא הייתה קלה לעיכול עבור הצעיר הלא-משופשף. "במילה אחת - אנרכיה", אומר גבאי, ומכוון לקשר השתיקה סביב ויסות מניות הבנקים, שהתפוצץ ב-1983, מלחמת לבנון, התוכניות הכלכליות של שמחה ארליך ושל יגאל הורביץ שהתרסקו בגלל הגירעונות האדירים, הסטריית הפיחותים, מסים והיטלים שנשלפו מהשרוול בניסיון נואש למלא את החור הנפער בתקציב, והישיבות הליליות המפורסמות שזכו להפוך לקלישאה בתקשורת הישראלית - "כל הלילה דלקו האורות במשרד האוצר".

אחת הישיבות האלה נחרתה לגבאי עמוק בזיכרון. "לקראת שלוש בבוקר הועלו כל מיני הצעות הזויות, כמו להטיל את החוב הלאומי של ישראל על כל האזרחים", משחזר גבאי. "בארבע בבוקר צלצלתי למנהל מס רכוש הביתה, ושאלתי אותו אם אפשר להטיל מס רכוש על מלאי; הוא ענה שכן. בבוקר ההצעה עברה בממשלה. אחר כך לקח לנו ארבע שנים להיפטר מהמס המוזר הזה".

גבאי, שהיה אז הממונה על המחקר הכלכלי, קיבל הוראה מפורשת להמציא מסים. "אמרו לי, תשיג כסף. העליתי את מס הנסיעות, והייתי מעורב בהעלאת המע"מ ובמלווה של"ג. המצאתי כל מיני מסים מוזרים - היטל מט"ח והיטל הקצבת מט"ח, היטל יבוא של 100%. המיסוי העקיף הוא כלי נהדר, כי הוא לא חייב אישור הכנסת מראש אלא בדיעבד, אחרי שישים יום. הייתי מוציא היטל בתוך 15 דקות, משיג חתימת שר, ובבוקר היה מס".

זיכרון צורם אחר מאותה תקופה, ממשיך גבאי, היה הססנותם של הדרגים המקצועיים, שהתקפלו בפני מהלכים שהכתיבו הדרגים הפוליטיים - מהלכים שהיו מנוגדים לשיקול דעתם המקצועי. דוגמה לכך היא דיון החירום שערכה הנהלת האוצר באוגוסט 1983, שבו הוחלט לסגת מתוכנית הפיחותים האיטיים שהגו שר האוצר יורם ארידור ויועצו יקיר פלסנר. ארידור צפצף על הדרגים המקצועיים שלו, והשאר - היסטוריה.

לגבאי אין ספק שהזיכרונות האלה, שלו ושל בני דורו באוצר, הם הגורם העיקרי למדיניות האגרסיבית שהנהיגו באוצר מאז תוכנית הייצוב. "הדור שלי הוא דור הטראומה של כלכלה שיצאה מכלל שליטה", הוא מספר. "הפחד שלנו מהאינפלציה, מתקציב ביטחון שזלל 25% מהתל"ג. בגלל זה עשינו אובר-שוטינג במדיניות הריסון התקציבי שהנהגנו. בגלל זה פרסמנו בכוונה תחזיות שמרניות מדי לגבי גביית המסים, אני אומר את זה ביושר. הפחד הכי גדול שלנו היה אובדן שליטה".

חוקי, אבל מנוגד לרוח החוק

גבאי, 62, מקדיש בספרו חלק נרחב לתיאור תוכנית הייצוב והמהלכים שקדמו לה. הוא אינו חושש לקחת לעצמו קרדיט נכבד, ומודה שלא פעל בשיטות הכי נקיות כדי להשיג את מטרותיו. "התעקשתי לפתוח את השווקים באופן חד-צדדי - למרות שחשבו שהשתגעתי - כי הבנתי שאם נחכה להדדיות התהליך יתעכב בעשרים שנה", הוא אומר. "את כל הרפורמה של פתיחת השווקים העברתי במסלול 'עוקף כנסת' - זה לא בלתי חוקי, אם כי אפשר לטעון שזה מנוגד לרוח החוק. כל העלאת מסים חייבת לעבור את ועדת הכספים, אבל לא הורדות מסים. אז קבענו מתווה של הפחתות הדרגתיות במכסים כמעט לאפס, על-פני שבע שנים, מבלי שזה בכלל הגיע לדיון בכנסת".

גבאי רואה בחוק ההסדרים סימפטום לחוסר אמון כמעט מוחלט של האוצר בכנסת וביכולתה לנהל דיון ענייני ברפורמות. "אנשי האוצר משוכנעים, אולי בצדק", הוא כותב בספרו, "שחברי הכנסת יצביעו נגד רפורמות מסוימות, גם אם הם תומכים בהן, רק מתוך שיקול שהדבר יכול לפגוע בהם בקרב קבוצה קטנה של בוחרים פוטנציאליים".

במבט לאחור, מה היה סוד ההצלחה של תוכנית הייצוב?

"העקביות. אני טוען שאם תדבק באסטרטגיה אחת במשך עשרים שנה לפחות - תצליח. זה הגורם המרכזי להצלחה, יותר מהשאלה אם האסטרטגיה שלך מעולה או רק טובה. החלטנו ב-1985 שהדבר הכי חשוב הוא תקציב מאוזן ופתיחת שווקים, והאוצר ממשיך לשמור על העקרונות האלה עד היום. כל השאר היו יוזמות שצצו ונפלו".

גבאי סבור שלא ניתן להבין את התנהלות האוצר בשנים האחרונות מבלי להכיר קודם את מה שהוא מכנה "האנטומיה של איש האוצר". "בכירים כמו החשב הכללי או הממונה על התקציבים", הוא אומר, "רואים עצמם כפופים אך ורק לחוק ולהגדרת תפקידם".

ומי מגדיר מהו התפקיד?

"אתה בעצמך. אני, למשל, הגדרתי לעצמי שהמטרה שלי בתפקיד היא ליברליזציה. זה אומר בעצם שיש לך אחריות מוחלטת. כלומר, אם השר מבקש ממני משהו, ואני מגיע למסקנה שמדובר במשהו שמנוגד לאחריות שלי - אני איאבק בו. בגלל זה, למשל, אני, כממונה על הכנסות המדינה, נאבקתי נגד מיסוי קצבאות הילדים, בגלל שהגעתי למסקנה שזה יהרוס נורמות כמו שוויון, יעילות האכיפה".

זאת אומרת שאתה רואה את תפקיד האוצר גם בממד ערכי?

"בהחלט. מעבר ליעדים כמו יציבות פיננסית וליברליזציה התפקיד של האוצר הוא למנוע הרס נורמות. בדיוק כפי שהרשות השופטת שומרת על הציות לחוק. אני, אגב, אוהב לומר שיש במדינה ארבע רשויות - שופטת, מבצעת, מחוקקת, ורשות אוצר".

האוצר יודע לחנוק

דרך משקפיו של איש אוצר, מציע גבאי הסתכלות מזווית אחרת על כמה מהנושאים המרכזיים שעומדים בשנים האחרונות על סדר היום הציבורי. התפלה, למשל, היא דבר רע. למה? "כי האוצר רוצה להעלות את מחיר המים לחקלאים, והתפלה משמעותה יותר מים, ודחיית הצורך בהעלאת תעריפי המים לחקלאים. אז אם אני איש אוצר, ואני לא רוצה התפלה - לא תהיה התפלה".

איך?

"בהמון דרכים. קח את המכרזים - אני מנסח אותם. אני יכול לנסח את המכרז בצורה כזו שייקח ארבע שנים לסיים אותו, ושבסוף לא יהיה אף זוכה. אני יכול להדליף לתקשורת, ואני יכול ליזום הקמת ועדת מומחים. ותזכור שבסך-הכול אני צריך למשוך שנתיים בכל פעם, עד שהממשלה תתחלף".

עוד דוגמאות?

"חברת החשמל. האוצר רוצה להפריט אותה, והעובדים מתנגדים. אז האוצר 'מייבש' את חברת החשמל; למשל בכך שהוא מעכב את ההשקעות בתשתית ייצור החשמל, כמו בניית תחנות כוח חדשות. באופן כללי, האוצר מתייחס מאוד בחשדנות להשקעות בתשתיות. קח את קו הרכבת המהירה לירושלים - האוצר דואג בעקביות לחנוק את רוב הפרויקטים הגדולים בתשתיות, למרות שפורמלית הוא תומך בהם - למה? כי באוצר פוחדים שהעלויות ייפלו בסוף על התקציב, ויאיימו על היציבות הפיננסית".

עד כמה משרדי הממשלה האחרים מודעים לכך?

"לא מספיק. אני מעביר בשנים האחרונות הכשרות לסמנכ"לים במשרדי הממשלה, ואני מוצא את עצמי מסביר להם איך להעביר מהלכים עם האוצר. אני אומר להם שאין טעם ליזום שינויים ללא הסכמתו, כי אם האוצר מתנגד - לא יעזרו תמיכת ראש הממשלה והחלטת ממשלה. הם לא רלבנטיים. חייבים ללכת לאוצר ולדבר איתו בשפה של תן וקח. האוצר יכול להיות מאוד נדיב כשאתה מדבר איתו על דברים שהוא רוצה, התייעלות למשל".

אז מה בעצם כל-כך רע במצב הזה?

"יש לזה מחירים קשים. אני לא מכיר עוד מדינה עם רמה כזו של צנטרליזם. בבריטניה או בארצות הברית, האוצר קובע את תקציב המשרד, אבל למשרדים יש אוטונומיה לנהל את התקציב שלהם לפי העדפותיהם המקצועיות. אצלנו כל סעיף בתקציב בפיקוח משרד האוצר, והתוצאה היא תת-ביצוע.

"אבל מה שקרה כאן יותר חמור. עיקרנו את משרדי הממשלה - והם התרגלו והתחילו לאהוב את זה. נוח להם עם זה שאין להם אחריות מקצועית. הם הפכו ללוביסטים. הם אומרים, 'שהאוצר ישבור את הראש'. קח, למשל, את המאבק השנתי על הגדלת סל התרופות. הדרגים המקצועיים במשרד הבריאות מתנגדים להגדלה כי היא באה על חשבון אינטרסים אחרים, כמו מניעה או מיטות אשפוז, אבל הם מעדיפים להודיע שהם בעד, ולתת לאוצר את תפקיד 'האיש הרע' שמתנגד".

והאוצר מוכן לזה.

"כן. יש כאן ברית של שוטים".

ולמה אתה חושב שהאוצר יבקש מרצונו להפחית לעצמו סמכויות?

"כי הגענו למצב קטסטרופלי. כי סדרי העדיפויות במשרדי הממשלה לא נקבעים על-פי הבנת הגורמים המקצועיים, אלא על-פי האוצר, שהדבר היחיד שמעניין אותו הוא יציבות פיננסית ואיזון תקציבי. אבל גם האוצר מבין שזה טוב בטווח הקצר אך גרוע בטווח הארוך, כי בסופו של דבר אנשי המקצוע נמצאים במשרדים. יש לך בביטוח הלאומי עשרה אנשים שהם אנשי מקצוע מעולים ברווחה. באוצר יש אולי אחד וחצי. מגיע בחור בן 25 שקרא קצת חומר באינטרנט על מערכות רווחה באיטליה ובבריטניה - וכבר יש לו דעות!".

בספר מגבש גבאי כמה הצעות מעשיות לסדר היום: הוא מציע להחזיר את מערכת ההעדפות התקציביות למשרדים הייעודיים, ולאסור על האוצר להתערב בחלוקה הפנימית של התקציבים. הוא קורא להוציא את נציג משרד האוצר מדיוני ועדת סל התרופות, ולחייב את שר החינוך להחליט אילו תקציבים ותמיכות של המשרד ייפגעו אם יוחלט על הקטנת מספר התלמידים לכיתה. את חוק ההסדרים מציע גבאי להניח על שולחן הכנסת תשעה חודשים לפני ההצבעה על אישורו, כדי לאזן בין הצורך בקיום הליך דמוקרטי נאות לחשש שלוביסטים וקבוצות לחץ יצליחו לנטרל מהלכים חשובים למשק.

"גם הגרועים נשארו"

במקביל להתחזקות מעמדו של האוצר בתוך הממשלה התחולל במשרד הממשלתי הירושלמי שינוי פנימי עמוק. "משרד האוצר עבר שינוי מנטלי אדיר", אומר גבאי. "בשנות ה-80 הוא היה עוד משרד ממשלתי; היום הוא חלק מהסקטור העסקי. כשהגעתי למשרד, אנשים היו באים לעבוד באוצר לכל החיים. היו אנשים שמילאו תפקיד ארבעים שנה. היום, אם אתה יותר משלוש שנים בתפקיד - זה מתחיל להיראות לא טוב. אלה נורמות שנוצרו באגף התקציבים, והתפשטו היום גם לאגף שוק ההון ולרגולטורים (רשות ניירות ערך, הרשות להגבלים עסקיים, ע' ב'), שהם בעצם סניפים של האוצר".

אבל לא לבנק ישראל.

"כי בנק ישראל הוא מקום העבודה המושלם. תנאי שכר של הסקטור העסקי עם הקביעות של הסקטור הציבורי. אתה יכול לעבוד פחות כשמתחשק לך. באוצר לא תעבור את ה-17 אלף ברוטו, והבכירים מגיעים בקושי ל-30. בבנק ישראל אתה מתחיל עם 30, והבכירים כבר עוברים את ה-50".

זה טוב או רע?

"גם וגם. מצד אחד הבנק הצליח לשמר את האנשים האיכותיים שלו - במחלקת המחקר שלו יש אינטלקטואלים אחד-אחד; מצד שני, גם הגרועים נשארו".

בני דורו של גבאי - דוד ברודט, אלי יונס ואהרון פוגל מיסדו את הנורמה של קריירה שנייה במגזר הפרטי. "תופעה לא מלהיבה, אך בלתי נמנעת", אומר גבאי, שבעצמו עשה את המעבר בגיל מאוחר יחסית, 49, אחרי התלבטות שנמשכה לא מעט שנים. הוא סירב להצעה לתפקיד בכיר באחד הבנקים, והעדיף תפקידים "רגועים" יחסית, שהותירו לו זמן לעסוק בפעילות האהובה עליו ביותר - הוראה.

השקפת עולמו הכלכלית של גבאי מתחלקת לשניים: "בכל מה שקשור למערכות הרווחה, החינוך והבריאות, אני סוציאל-דמוקרט. אני מתנגד, למשל, להורדת מסים. הורדנו את משקל המסים מהשיא של 43% תוצר בשנות ה-70 עד ל-37% היום - וכל ההפרש הזה גולגל על הציבור. פחות מכך יהיה כבר בלתי נסבל. בכל מה שקשור למערכת העסקית אני בעד חופשיות מוחלטת. לא הייתי מתערב בשוק המט"ח בחיים, והייתי נותן לדולר ליפול גם לשלושה שקלים. זה קודש מבחינתי, בגלל החשש מכוחות ספקולטיביים".

ומה שקרה כאן בשנה האחרונה לא שינה את דעותיך?

"לא, אבל היום אני פחות נחרץ. הייתי אומר שיש הסתברות גדולה שפישר צודק. אני חייב לציין שבנק ישראל הוכיח במשבר שהוא דינמי ויודע להפעיל הרבה דמיון. אפשר לומר, כל הכבוד". **