עתירה לבג"ץ: לפסול את חוק התקציב הדו-שנתי

לטענת המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, הכנסת פעלה בחוסר בסמכות כשאישרה את הוראת השעה המשנה את חוק יסוד: משק המדינה, שלא באמצעות תיקון קבוע לחוק היסוד

בנימין נתניהו ומשה כחלון / צילום: אמיל סלמן - הארץ
בנימין נתניהו ומשה כחלון / צילום: אמיל סלמן - הארץ

בחודש מאי האחרון אמר היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, כי "העברת תקציב דו-שנתי לשנים 2017-2018, כפי שיזם ראש הממשלה, תחייב את הממשלה לשנות באופן קבוע את חוק יסוד: משק המדינה, ולא ניתן יהיה לעשות זאת באמצעות הוראת שעה כפי שנעשה בעבר". הדבר לא נעשה, וב-2 באוגוסט 2016 התקבל בקריאה שנייה ושלישית בכנסת בהוראת שעה החוק המכונה "חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018". 

קיראו עוד ב"גלובס"


המשמעות של אישור התקציב הדו-שנתי בהוראת השעה היא ביטול הצורך של הממשלה לאשר את התקציב לשנת 2018 בהליך חקיקה מלא בכנסת, ודורש להביאו לאישור רק בוועדת הכספים - שבלאו הכי כוללת רוב קואליציוני.

על הרקע האמור הגיש היום (ה') המרכז האקדמי למשפט ולעסקים עתירה לבג"ץ נגד הכנסת והממשלה, בדרישה לפסול את חוק התקציב הדו-שנתי או לקבוע כי הוא חסר תוקף. זאת, בטענה כי הכנסת פעלה שלא בסמכות שעה שאישרה את הוראת השעה המשנה את חוק יסוד: משק המדינה, שלא באמצעות תיקון קבוע לחוק היסוד אלא, כאמור, באמצעות הוראה זמנית. 

באמצעות עורכי הדין אפי מיכאלי, חגי קלעי ונדב דישון טוען המרכז האקדמי כי במסגרת הוראת השעה, הממשלה הנוכחית שוללת מהכנסת הנוכחית את היכולת המינימלית לפקח על השינויים שיבוצעו בתקציב 2018 באמצעות ועדת הכספים ושוללת את היכולת של הכנסת הנוכחית, ובפרט של האופוזיציה הנוכחית, לנהל דיון ציבורי רציני בתקציב 2018 ולהציב אלטרנטיבה תוך שימוש בכלים הפרלמנטריים. 

לפי הנטען בעתירה, "במצב דברים זה, בו הממשלה הנוכחית עושה לביתה ומשנה את נורמת היסוד של המשטר הדמוקרטי ופוגעת בעיקרון הפרדת הרשויות, שינוי שהמשמעות האמיתית היחידה שלו היא שלילת יכולתה של האופוזיציה הפרלמנטרית הנוכחית לפקח על תקציב המדינה לשנת 2018, יש מקום לקבוע כי מדובר במקרה מובהק של שימוש לרעה בכותרת 'חוק יסוד' ולהורות על בטלותה של הוראת השעה". 

עוד נאמר בעתירה, בין היתר, כי "התיקון לחוק שומט תחת רגלי הכנסת ככלל והאופוזיציה בפרט את הכוח להוביל לאי-אישורו של התקציב המיועד לשנה הקרובה, ובאופן זה להביא לפיזור הכנסת ולקיום בחירות כלליות חדשות, והכול באמצעות לא יותר מאשר 60 חברי כנסת. וחשוב לא פחות, הכוח להשפיע על תקציב המדינה המוצע על-ידי הסתייגויות ומשא-ומתן בין הקואליציה לאופוזיציה".

לדברי העותרים, "שלילת כוח זה שקולה מבחינת מידת פגיעתה - ואולי אף חמורה יותר - לשלילת זכותה של האופוזיציה להצביע אי-אמון בממשלה במשך שנה. מדובר בפגיעה קיצונית, לא מידתית ובלתי סבירה, העומדת בסתירה לעקרונות היסוד של המשטר הפרלמנטרי במדינת ישראל". 

בעתירת המרכז האקדמי למשפט ולעסקים מודגש כי "המשמעות העיקרית של הוראת השעה היא בכך שהממשלה הנוכחית תהיה רשאית לעצב את תקציב 2018, הן במישור סדרי העדיפויות, הן במישור מסגרת החוב, הגירעון וההוצאה הציבורית, על-פי רצונה הבלעדי. כאשר תעדכן הממשלה הנוכחית את תקציב 2018 (בסוף שנת 2017), שיקול-דעתה לא יהיה מוגבל בשום צורה. לרובם המוחלט של חברי וחברות הכנסת ה-20 לא תהיה זכות להצביע כלל ועיקר על השינויים שיערכו בתקציב 2018".

העותרים מציינים כי מדובר בפעם השנייה שבה הממשלה טוענת כי היא מעוניינת לערוך ניסוי לבחינת ההשלכות התקציב הדו-שנתי על המשק, אף על-פי שכבר ב-2011-2012 בוצע ניסוי שכזה, שנכשל.

"שנת התקציב 2012 הסתיימה בגרעון חריף של כ-39 מיליארד שקל, לעומת תחזית גירעון של כ-18 מיליארד שקל בלבד. הפער מקורו בעיקר בכך שההכנסות ממסים היו נמוכות במידה ניכרת ממה שנחזה באמצע שנת 2010 (בפועל נגבו כ-247 מיליארד שקל, לעומת תחזית גבייה של כ-265 מיליארד שקל), ונבע מכך שלצורך הכנת תקציב דו-שנתי יש לייצר תחזיות ואומדנים ליותר משנתיים קדימה". 

לפי העתירה, עיקרון דמוקרטי ראשון במעלה הוא העיקרון לפיו הכנסת, אחת לשנה, קובעת את סדרי העדיפויות של המדינה באמצעות חוק התקציב השנתי. "בכך מביעה הכנסת אמון בממשלה המבצעת כי זו תבצע את האמור בחוק התקציב ותוציא מן הכוח אל הפועל את סדר העדיפויות השנתי שנקבע על-ידי הכנסת המחוקקת. זהו אחד מעקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית הנהוגה בישראל מזה עשרות בשנים, ולו ביטוי גם בכל שיטה דמוקרטית אחרת. עיקרון זה מהווה חלק מהחוקה המוסדית של מדינת ישראל, לצד החוקה המהותית (שעיקרה כיום מוצא ביטוי בהוראות חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו)... ערעורה של תשתית זו מערער את הלגיטימיות של ההליך הדמוקרטי וההגנה על העקרונות החוקתיים המוסדיים".  

לפי הנטען, בית המשפט העליון קבע באופן חד-משמעי כי השימוש בהוראות שעה בחוקי היסוד אינו ראוי, ויש להשתמש בו במשורה, בבחינת יוצא מן הכלל. "מבחן זה - כאמור בדבריה של כבוד הנשיאה בדימוס דורית ביניש - הוא מבחן העומד על רגליו שלו, ואי-עמידה בו עשויה להצדיק התערבות בחקיקת היסוד. משמע, בית המשפט העליון קבע בפסק דינו (4908/10 בעניין רוני בראון נגד הכנסת. ח"מ) כי יצירת 'פיילוט חוקתי' במתכונת של הוראת שעה היא החריג למבנה החוקתי, וכי הוראת השעה היא למעשה נורמה הנבחנת לאור הוראות החוקה הקבועות. זאת, שכן הוראת שעה, גם אם נושאת את הכותרת 'חוק יסוד', מעוררת חשש מובנה שהיא תשמש ככלי לעיוות המבנה החוקתי של המדינה לטובת רוב זמני רגעי ולצורך שירות ענייניו הנקודתיים". 

העתירה נגד התקציב הדו-שנתי מצטרפת לשורה של עתירות ומאבקים ציבוריים שהוביל המרכז האקדמי למשפט ולעסקים בשנים האחרונות, כחלק ממדיניות של אקדמיה אקטיביסטית הפועלת לשינוי חברתי בישראל. בין העתירות המרכזיות ניתן למנות את העתירה לבג"ץ נגד הפרטת בתי הסוהר שהובילה לביטול המהלך; עתירה נגד מתווה הגז שהובילה לשינויים מהותיים בו; וביטול "חוק המסתננים" שקבע כי מסתננים יכלאו במתקן חולות עד לגירושם. 

מודל התקציב הדו-שנתי הונהג ב-2009 על-ידי שר האוצר אז, ד"ר יובל שטייניץ, עקב צירוף נסיבות כהוראת שעה. לקראת 2011 החליטה הממשלה ליצור תקופת ניסיון נוספת, שלאחריה ייבחן המעבר לתקציב דו-שנתי באופן קבוע, והניחה על שולחן הכנסת הצעת חוק להאריך את הוראת השעה בשנתיים נוספות. סיעת קדימה עתרה נגד הוראת השעה לבג"ץ, אך בית המשפט דחה את העתירה, והתקציב הדו-שנתי ל-2011-2012 יצא לדרך.

...