לקראת דוח מבקר המדינה היום: למה רשות המסים תמיד שם?

דוח מבקר המדינה שיתפרסם היום יעלה כשלים וליקויים שורשיים בעבודת רשות מסים ■ מדוע היא נמצאת במוקד הביקורת שנה אחרי שנה?

עו"ד רו"ח משה אשר / צילום: איל יצהר
עו"ד רו"ח משה אשר / צילום: איל יצהר

היום (ד') עתיד להתפרסם הדוח השנתי של מבקר המדינה, פרופ' יוסף שפירא, שצפוי ליצור טלטלות (במקרה החמור) או חוסר נוחות (לכל הפחות) במסדרונות הגופים המבוקרים שמוזכרים בו. בין הכוכבים הגדולים של הדוח נמצאת גם השנה הרשות שכולם אוהבים לשנוא - רשות המסים. חוסר הפופולריות של רשות המסים בקרב הציבור כמעט מתבקש מאליו, במדינה שבה כמחצית משכר השכירים ואחוזים גבוהים מהכנסות העצמאיים נשאבים אל קופת המדינה. אף אחד לא אוהב לשלם מס, ובטח לא להרגיש שהוא עובד בשביל המדינה; אבל נראה שהציבור מאבד לאט-לאט את מעמדו כמבקר הגדול ביותר של מכונת הגבייה המשומנת של קופת המדינה - לטובת "מבקר-העל" של מוסדות השלטון והרשויות הציבוריות: מבקר המדינה.

שנה אחר שנה מפרסם מבקר המדינה דוחות ביקורת מקיפים עם ממצאים חמורים יותר ופחות על ליקויים בעבודת רשות המסים - החל מכשלים משמעותיים במאבק של רשות המסים בתכנוני מס לא לגיטימיים ואובדן של מיליארדי שקלים לקופת המדינה, דרך גביית מס ביתר מאזרחי המדינה ואי החזרתם לזכאים, וכלה בחוסר היעילות של הרשות באיתור ומיסוי הכנסות של תושבי ישראל בחו"ל ומנגד במיסוי גופים רב-לאומיים שגורפים רווחי עתק בגבולות ישראל.

בדוח החדש המתפרסם היום הוקדשו ארבעה פרקים לרשות המסים, וזאת בעקבות בדיקות שערך המבקר, בין היתר, במוסד הפרה-רולינג (ההחלטות המקדמיות) ברשות המסים, באופן איסוף המודיעין ובאופן מיסוי קרנות ההון ועסקאות המקרקעין על ידי הרשות. ממצאי הדוח יפורסמו היום, ואם לשפוט על פי דוחות העבר, אלה צפויים להעלות, שוב, כשלים וליקויים שורשיים בעבודת הרשות - ובינתיים קשה שלא לתהות כיצד פעם אחר פעם זוכה רשות המסים לככב בדוחות הביקורת.

עודפי גבייה

בשנים האחרונות, במיוחד תחת שרביטו של מנהל רשות המסים הנוכחי, משה אשר, מורגשת במשק ביתר שאת דווקא העשייה המוגברת של רשות המסים, הליכי ההתייעלות, האכיפה וההרתעה - שמהווים כולם את המדיניות המוצהרת, "הבייבי", של אשר מתחילת כהונתו. כך, רשות המסים רושמת שיאים חדשים בגביית מס, הרבה מעבר לציפיות, וגם השנה כבר נרשמה בקופת האוצר גביית מס עודפת של 10 מיליארד שקל. הגם שחלק מהסכומים מיוחסים למבצעים חד-פעמיים או אקזיטי ענק שמתרחשים במשק, נדמה שהמרץ של אשר ימשיך לספק "חד-פעמיים" כאלה גם לטובת עודף הגבייה של השנה הבאה.

ברקע ייעול הליכי הגבייה, רשמה הרשות גם פעילות מוגברת בתחום יירוט תכנוני המס, העלמות המס וההון השחור הישראלי בארץ ובחו"ל. מעצרים בוצעו, כספים דווחו ומס על חלק מהכסף שהועלם - שולם. עוד התגאתה רשות המסים בשנים האחרונות בשיתופי הפעולה הפוריים עם כל גורמי האכיפה במסגרת המאבק הכלכלי המשולב בפשיעה חמורה ובפשיעה מאורגנת, שהובילו ללכידתם ברשת של עבריינים, ולחילוט מאות מיליוני שקלים ורכוש שבבעלותם. מי שהפך במהרה לסמל של המאבק הוא העבריין ריקו שריזי, שנתפס ברשת הכלכלית, הורשע בעבירות מס ונשלח למאסר.

גם בזירת החקיקה פעלה רשות המסים ללא לאות, כאשר בין היתר הצליחה להכניס את עבירות המס לחוק איסור הלבנת הון, העבירה תיקון שמחייב נישומים לדווח על עמדות מס חריגות לטובת צמצום תכנוני מס, הוציאה הנחיות בנוגע לתכנוני מס, וחוללה מהפכה בתחום חברות הארנק.

אבל כל הדברים הללו לא עשו רושם מיוחד על מבקר המדינה בשנים האחרונות. כפי שנחשף ב"גלובס", השבוע הוא החליט לפתוח בבדיקת מבצע הפחתת המס על משיכת דיבידנדים ב"חברות ארנק" שהסתיים בחודש שעבר; והוא גם לא חסך שבטו מרשות המסים בדוחות שפרסם בשנים האחרונות. מספיק להזכיר רק את הדוחות שפרסם בשנתיים האחרונות, שבמסגרתם הוא קבע כי המאבק של הרשות בתכנוני המס הלא-לגיטימיים או "תחמוני המס" בלשון עממית יותר - הוא מאבק כושל; שהרשות מפספסת פרצות מס המאפשרות הימנעות מתשלומי מיליארדים; שהיא לא הצליחה ליצור הרתעה לגבי ביצוע תכנוני מס אגרסיביים, ולא הצליחה לאכוף את הוראות המס ולהביא לענישת מתכנני המס.

עוד הוא מצא בעבר, כי מיסוי הכנסות מחו"ל מאפשרים במקרים רבים לחמוק מתשלום מס לא רק באמצעות תכנון מס וניצול מקלטי מס, אלא באמצעות אי-דיווח על הכנסות, בידיעה שהסיכוי שהרשות תאתר את מעלים המס אינו גבוה; שרשות המסים "מפספסת" את נתח המס מחברות האינטרנט הבינלאומיות הפועלות בישראל - ומנגד גובה במקרים שונים מס ביתר מהאזרחים, ושומרת את העודף הזה אצלה.

מעט מפקחים

אם תשאלו את הגורמים הבכירים ברשות המסים להם כלל אין ספק שהעשייה שלהם חסרת תקדים. שם מדברים במונחים של "חוללנו מהפכות", "ההתרעה עלתה", "הגבייה בשיא". וכל זה, הם אומרים, כשכוח האדם של רשות המסים לא גדל משמעותית.

איך נולד הפער בין תפיסת רשות המסים את עצמה ואת פעילותה - והתוצאות שנראות לעין - לבין תפיסת המבקר?

ראשית, יש את התשובה המובנת מאליה: ברור שיש גם פעילות, תוצאות ו"קבלות" שצריכים להיזקף לטובת רשות המסים, אבל אלה לא מוזכרים לעולם בדוחות ביקורת. מטבע הדברים, המבקר מפשפש במקומות החשוכים והלא שקופים ברשות המסים, במטרה למצוא את התקלות.

הסיבה הנוספת לפער נעוצה בעובדה שרשות המסים לא חפה מטעויות ומשגיאות. אין במדינה גוף כזה. בעולם אידיאלי היו לרשות המסים עוד מאות תקנים של מפקחים, פקידי שומה, עובדי המחלקה המקצועית ועוד; הרשות הייתה בודקת הרבה יותר תיקי נישומים (כיום נבדקים כ-3% מהתיקים, לא כולל מבצעים מיוחדים); הייתה דורשת מכל אזרח במדינה לדווח לה על כל רכושו ונכסיו, ומצליחה לאמת את הנתונים - וכך לוכדת ברשתה את כל המעלימים.

אבל אנחנו לא נמצאים בעולם אידיאלי, ולרשות המסים אין כלים להתמודד עם כל המשימות המונחות בפניה. אין ספק שזה החלום של משה אשר, וניתן להניח שגם של כל מנהל רשות לפניו. אבל הוא יכול להמשיך לחלום, נוכח המציאות הטופחת על פניו. המציאות היא שרשות המסים חסרה בכוח אדם, המשאבים הטכנולוגיים שלה מוגבלים ולעתים אף מיושנים, עובדיה לא מתוגמלים כנדרש ממי שעוסק בכסף הגדול של המדינה ויש עוד לא מעט תקלות שדורשות טיפול שלה.

עם אותם משאבים מוגבלים שיש לרשות המסים היא נדרשת לטפל בים של נושאים, החל בגבייה הבסיסית של המס מהאזרחים, דרך הטיפול בהון השחור או עמידה ביעדים בינלאומיים, ועד היערכות לחקיקה ש"נוחתת" על עובדי הרשות חדשות לבקרים (ובין היתר העלאת מס הרכישה או חוק מס דירה שלישית, שירד מהפרק נכון להיום). בשיחות מאחורי הקלעים אומרים גורמים ברשות, שצריך לבחור למה להקצות את המשאבים ואי אפשר לנצח בכל הזירות.

ברור שברשות המסים לא אוהבים את הביקורת של מבקר המדינה, בדומה לכל הגופים המבוקרים, אבל הם גם לא מתמוטטים ממנה. שם שולטת התפיסה של "מי שלא עושה - לא טועה".

"הרומן" של רשות המסים עם המבקר

אוקטובר 2015

דוח מבקר המדינה קובע כי רשות המסים גבתה מהציבור מס עודף בהיקף של מיליארדי שקלים ולא ניסתה להחזיר את הכסף לציבור. המבקר קובע כי המדינה גבתה מעובדים שלא עבדו בכל שנת המס כ-563 מיליון שקל. עובדים אשר עבדו אצל יותר ממעסיק אחד ולא ערכו תיאום מס שילמו כ-74 מיליון שקל מיותרים. עוד עולה כי רשות המסים לא עדכנה את הציבור בנוגע להחזרים המגיעים לו על ניכוי הוצאות אש"ל

מאי 2016

המבקר חושף ליקויים משמעותיים בשיתוף הפעולה בין גופי האכיפה האמונים על המאבק הכלכלי, כשלים בפיקוח על נותני שירותי המטבע, שבחצרותיהם מסתובב הון שחור וכן כשלים במערך החילוט. המבקר טוען כי במקרים מסוימים אנשי רשות המסים מעכבים את החקירות בשל אילוצים פנים ארגוניים

יוני 2016

מבקר המדינה מזמן לעדות את "קבוצת ה-15". מדובר ב-15 חוקרים ואנשי ביקורת במחלקת החקירות של רשות המסים, אשר התלוננו על מעשי שחיתות ביחידת החקירות ובצמרת רשות המסים. לטענת המתלוננים התלונות טויחו

נובמבר 2016

המבקר מותח ביקורת על הטיפול של רשות המסים בתכנוני מס לא לגיטימיים. לדבריו הטיפול של הרשות נמשך זמן רב מדי ויוצר פרצות שמאפשרות הימנעות מתשלומי מס בהיקף של מיליארדי שקלים. המבקר מוסיף כי רשימת תכנוני המס לוקה בחסר ואיננה מגשימה בצורה המיטבית את תכלית החקיקה - הפניית תשומת לבה של הרשות לקיומו של תכנון המס. הוא מוסיף כי הרשות לא הצליחה ליצור הרתעה לגבי ביצוע תכנוני מס אגרסיביים ובנוסף לא הצליחה לאכוף את הוראות המס ולהביא לענישת מתכנני המס. לדבריו הרשות אינה יכולה לספק נתונים לגבי שיעור הנישומים המתחמקים מדיווח על תכנוני מס אגרסיביים. בנוסף מותח המבקר ביקורת על חוסר היעילות של רשות המסים בתחום של איתור ומיסוי הכנסות של ישראלים שמתגוררים בחו"ל

יוני 2017

רשות המסים "מככבת" בדוח השנתי לשנת 2016 של נציבות תלונות הציבור. שיעור התלונות המוצדקות שהוגשו כנגד רשות המסים עומד על 44.9% מכלל התלונות - מעל לממוצע

אוקטובר 2017

"גלובס" חושף כי מבקר המדינה פתח בבדיקה מקדמית של יישום מבצע הפחתת המס על משיכת דיבידנדים ב"חברות ארנק". המהלך היה אמור להניב הכנסות של כמיליארד שקל אך קופת המדינה תקבל בסופו של דבר קרוב ל-12 מיליארד דולר. המבקר בודק מי יזם את הטבת המס והאם היא אושרה כדין