ישראל 2048
קשיש / צילום: שלומי יוסף

משבר ידוע מראש: למה המדינה מזניחה את ביטוח לאומי?

קשיש / צילום: שלומי יוסף
קופת הביטוח הלאומי צפויה להתרוקן תוך 20-30 שנה, אך המלצות ועדה לשיפור המצב שוכבות כבר שש שנים במגירה ● "אנשים לא מפנימים את הבעיה בגלל המצב הכלכלי הטוב בשנים האחרונות" ● ישראל 2048, פרויקט מיוחד
19.04.2018 | עמרי זרחוביץ'

לפני שש שנים בדיוק, באפריל 2012, השלימה את עבודתה אחת הוועדות החשובות שהתכנסו בישראל - הוועדה לאיתנות פיננסית של המוסד לביטוח לאומי, שמטרתה הייתה לדאוג שהמוסד שאחראי על יישום מדיניות הרווחה של ישראל יוכל לשלם קצבאות גם עוד עשרות שנים. אם רוצים לדייק, קופת המוסד צפויה להתרוקן ב-2035 או עשר שנים לאחר מכן, תלוי בהעלאת גיל הפרישה לנשים מ-62 ל-64.

לכל הכתבות בפרויקט ישראל 2048

הוועדה תכננה לגבש את המלצותיה בתוך חודשים ספורים, אך מורכבותו וחשיבותו של הנושא הובילה את חבריה לקיים מאות דיונים ומפגשים שהתפרשו על פני למעלה משנתיים. המלצותיה מתפרשות על פני 150 עמודים, וזאת כנראה אחת העבודות הכי מקיפות שנכתבו בישראל - אך היא נשארה במגירה, מחכה שמישהו ידחוף ליישומה. אף אחד מהפוליטיקאים הנוכחיים לא צפוי להיפגע מיישום המלצותיה, אך כנראה שגם לא לקטוף את הפירות בקלפי.

גם העובדה כי הוועדה ריכזה כמה מהדמויות החזקות בכלכלה הישראלית לא הוביל ליישום המלצותיה. בראש הוועדה עמדו אודי ניסן, אז ראש אגף התקציבים במשרד האוצר, ומנכ"לית הביטוח הלאומי דאז, אסתר דומיניסיני. בין חבריה היו הנגידה הנוכחית קרנית פלוג (אז המשנה לנגידה), יוג'ין קנדל ששימש כראש המועצה הלאומית לכלכלה והפרופסורים לכלכלה איתן ששינסקי ואפרים צדקה. נציג משרד האוצר היה אוהד רייפן. מי שהיה אז שר הרווחה והיה אמור לפקח על יישום הדו"ח הוא משה כחלון, שר האוצר הנוכחי.

יחס אוכלוסייה בגיל העבודה לאוכלוסייה המבוגרת
 יחס אוכלוסייה בגיל העבודה לאוכלוסייה המבוגרת

בשנת 2015 פורסם דוח של מבקר המדינה שעסק בנושא, אך גם הוא לא העיר את מקבלי ההחלטות. הבעיה היא לא רק באי-אימוץ המסקנות, שכן הממשלה לא מחויבת לעשות זאת, אלא בכך שממשלת ישראל אפילו לא דנה בו.

"אנשים לא מפנימים את הבעיה, מכיוון שיש בשנים האחרונות צמיחה כלכלית, שיעור האבטלה נמוך, והתזרים של הביטוח הלאומי עדיין חיובי", אמר ל"גלובס" גורם שמכיר היטב את מסקנות הוועדה. "לפעמים צריך משבר או משהו אחר שיניע את הטיפול בנושא ויקל על הגורמים המקצועיים להעביר את זה. נראה שבינתיים לא היה שווה לאף אחד לקדם את הנושא".

שר העבודה והרווחה, חיים כץ, שתחת אחריותו נמצא הביטוח הלאומי, החל לעסוק בסוגיה רק בחודשים האחרונים, ובינתיים הסתפק בכמה התבטאויות רפות בנושא. עם זאת, כץ פועל מאחורי הקלעים כדי לשנות את יחסי הכוח בין הביטוח הלאומי למשרד האוצר. תוכנית כץ להצלת המוסד, שפורסמה בסוף ינואר ב"גלובס", מבוססת במידה רבה על המלצות הוועדה, אך לא ברור באלו ערוצים הוא מקדם אותה. בחודשים האחרונים פנה כץ ליועץ המשפטי לממשלה בנוגע לסוגיית הסמכות על הביטוח הלאומי, למשל מי רשאי להעלות את דמי הביטוח הלאומי, שר העבודה או משרד האוצר.

חכ' חיים כץ  / צלם:  יחצ
 חכ' חיים כץ / צלם: יחצ

הצעדים המוצעים מיועדים להחליש את הקשר בין המדינה לביטוח הלאומי, אך גורמים שמכירים את הנושא סבורים כי בלאו הכי ביטוח לאומי לא יכול להיות גוף עצמאי, בין השאר, מכיוון שהוא לא קובע את היקף הקצבאות. לכן, אומרים אותם גורמים, הפתרון הוא דווקא הלאמה של הביטוח הלאומי. אחד הנימוקים הוא חוסר אמון ביכולתו של המוסד להתנהל באופן עצמאי.

היום, למרות שידוע שמצבו של הביטוח הלאומי יילך ויידרדר, עדיין לא מתקבלות החלטות משמעותיות שמטרתן הפיכת המוסד לבר-קיימא. לוועדת האיתנות הפיננסית היו כמה המלצות, שכל דחייה בהן תוביל בעתיד לצעדים קשים הרבה יותר. כך, הוועדה המליצה ליצור מנגנון חצי אוטומטי, שיופעל ברגע שהחוב האקטוארי מגיע לרמה שנקבעה מראש. המנגנון קובע שלפוליטיקאים יינתנו שנתיים כדי לקבוע צעדים שישפרו את מצבו הפיננסי של המוסד, אחרת יתבצעו מהלכים באופן אוטומטי - הפחתת קצבאות, העלאת דמי הביטוח הלאומי או הגדלת השתתפות המדינה. המנגנון הזה מונע הזנחה של מצב הביטוח הלאומי, וגם מאפשר להחליק את הפתרון על פני כמה שנים.

באוצר ציינו כי באוגוסט 2015 התקבלה החלטת ממשלה שכללה הפחתת הגירעון הנוכחי והאקטוארי של המוסד ופישטה את מבנה ההתחשבנות בין האוצר לביטוח הלאומי. בין השאר, האוצר משפה את הביטוח הלאומי על מענקי אשפוז, נפגעי תאונות עבודה, ומגמת ההזדקנות.

באוצר הוסיפו כי "פתרון זה איננו פתרון קבע, אולם מדובר בצעד ראשון וחיוני לאיזון. בשל כך, במסגרת תקציבים 2017-2019 נעשו צעדים נוספים על מנת לשפר את מצבו הפיננסי של המוסד, ביניהם שיפור יכולת הגבייה מחייבים, שינוי מנגנון הגבייה מקיבוצים ושיפור הגבייה מחברות הביטוח. על מנת להביא לאיזון אקטוארי ארוך טווח יש לייצר תכנית ממשלתית מקיפה, שיכולה לכלול בין השאר שינויים מבניים במוסד, הגדלת הגבייה והעלאת גיל הפרישה והצמדתו לתוחלת החיים".

המוסד לביטוח לאומי
 המוסד לביטוח לאומי

הקשר בין קופת הביטוח הלאומי לתקציב המדינה

בקופת הביטוח הלאומי יש כיום 230 מיליארד שקל וברוב השנים האחרונות יש לו עודף תקציבי, כלומר הגבייה של הביטוח הלאומי גדולה יותר מהיקף הקצבאות. ואולם בעוד 9 שנים המצב צפוי להתהפך, והקופה תתחיל להתכווץ. הסיבה לכך היא בעיקר המשקל ההולך וגדל של האוכלוסייה המבוגרת בקרב כלל אוכלוסיית המדינה (ראו גרף). כך, העובדים צריכים לממן יותר שירותים וקצבאות לאוכלוסייה זו, שגם תיהנה מעלייה בתוחלת החיים. גם משקל האוכלוסייה החרדית בכלל האוכלוסייה עשוי לפגוע במצבו של הביטוח הלאומי, לפחות כל עוד המיומנויות שלהם לא יאפשרו להם לקבל שכר גבוה.

מה שיכול להעיר את מקבלי ההחלטות הוא המועד שבו הביטוח הלאומי יעבור לגירעון שוטף, ב-2027, מועד שכמעט ולא עוסקים במשמעות שלו. החל מאותה שנה תצטרך המדינה להעביר בכל שנה מיליארדי שקלים לביטוח הלאומי, ובסך הכל מאות מיליארדי שקלים ב-10-20 שנה, אם לא יינקטו צעדים כאלו ואחרים. מה יקרה כשקופת המוסד תתרוקן לגמרי? לא ברור. אם המדינה תמשיך לשלם לאזרחיה את הקצבאות, הנטל הכבד ייפול על האזרחים שישלמו מסים באותן שנים, או שיקוצצו הקצבאות.

בינתיים נהנית המדינה מהעודף התקציבי, שמשמש להוצאות התקציביות השוטפות של המדינה. השר חיים כץ התבטא בחודשים האחרונים נגד אופן ניהול הכסף והעברתו ל"נטו מוצצים", כפי שהגדיר זאת בעקיצה לתוכנית שמקדם שר האוצר, "נטו משפחה".

קשה להגיד שהאוצר עושה בקופת הביטוח הלאומי כבשלו, אלא הוא עובר לקופת המדינה תמורת איגרות חוב והמדינה בעצם חייבת לביטוח הלאומי 230 מיליארד שקל (נכון לסוף 2016). בהתאם לכללי החשבונאות, החוב הזה לא נחשב בחוב הלאומי של ישראל, מכיוון שזהו חוב לביטוח סוציאלי ורק הריבית נכללת בחוב. ניתוק מוחלט והעברת הכסף לניהולו העצמאי של הביטוח הלאומי תוביל להגדלה הדרגתית ומשמעותית של היחס חוב-תוצר.

בכל שנה מופנה העודף התקציבי של הביטוח הלאומי לרכישת אג"ח נוספות - מחציתו מושקע באג"ח מסוג עיבל, איגרת צמודה למדד המחירים ל-20 שנה הנושאת ריבית שנתית קבועה של 5.5% - תשואה מצוינת, בין השאר כי היא נעדרת סיכון. המחצית השנייה של הכסף מושקעת באג"ח שנושאת ריבית משתנה. הריבית נקבעת במועד ההנפקה, בהתאם לנוסחה מוסכמת עם האוצר. מכיוון שבעשור האחרון הייתה ירידה בריבית בנק ישראל ובתשואות על האג"ח הממשלתיות התשואה מהשקעה באג"ח אלו הייתה אפסית ופגעה בתשואה הכוללת.

ביטוח לאומי / צילום: אריאל ירוזולימסקי
 ביטוח לאומי / צילום: אריאל ירוזולימסקי

החשש מה יקרה בתקופה של משבר כלכלי

האופן שבו נקבעה הריבית אותה מקבל הביטוח הלאומי אינה ברורה. אם הקרן של הביטוח הלאומי הייתה מנוהלת כמו חברות פנסיה, כלומר הכסף היה מושקע במניות, באג"ח קונצרניות ובהשקעות לא נזילות (למשל, נדל"ן או תשתיות) - התשואה הייתה יכולה להיות גבוהה יותר, והקרן הייתה יכולה להספיק לשנים רבות יותר. כמו כן, המדינה לא הייתה צריכה לשלם ריבית על החוב, שהוא מעין סובסידיה לביטוח הלאומי.

המדינה מחויבת כמובן לשלם את החוב במועד הנקוב, אבל במשך השנים נוצרה תלות בין תקציב המדינה לקופת הביטוח הלאומי. כך, אם היה עודף תקציבי גבוה, הדבר לא שימש להגדלת החיסכון הציבורי, אלא נחשב להכנסות שוטפות של המדינה, דבר שאיפשר לה להעניק שירותים נוספים לאזרחים, להפחית מסים או להפחית את הגירעון שלה. ואולם מנגד, גם לא מעודד את המדינה לעשות את הניתוק מקופת הביטוח הלאומי. הוועדה לאיתנות פיננסית המליצה לנתק את הקשר הזה במשך 40 שנה, המלצה שכמובן לא אומצה.

החיבור ההדוק פוגע בביטוח הלאומי בזמן משברים כלכליים, אז הדרישה לקצבאות גדלה (למשל בגלל גידול בשיעורי האבטלה) ואילו הכנסות המדינה ממסים קטנות. דרך ההתמודדות של המדינה עלולה להיות קיצוץ בקצבאות, דווקא כשהאזרחים צריכים אותן במיוחד. במילים אחרות, המדינה תלויה בעודפי התקציב של הביטוח הלאומי שבזמן משבר לא יגיעו לקופתה. לכן המליצה הוועדה שלפחות חלק מהכסף ינוהל בנפרד וישמש את הביטוח הלאומי ככרית ביטחון בשעות קשות.

הצעדים האלו - ועוד המלצות של הוועדה שלא פורטו כאן - הם חשובים, אך כמו דברים רבים במדינה, הם מחכים לרגע שמישהו ירים את הכפפה ויתחיל לקדם אותם. ככל שיתקדם הזמן, והביטוח הלאומי יגיע למשבר אמיתי, הטיפול בסוגיה יהיה כואב יותר ויצריך קיצוצים משמעותיים.

כתבות נוספות:
חיסכון פנסיוני / צילום: שאטרסטוק

המדינה דאגה לנו לפנסיה (אבל אי אפשר לישון בשקט)

רון שטיין

בניינים / צילום: shutterstock

8200 לא מספיקה: מה ימנע מההייטק להיות קטר הצמיחה?

נתי יפת

הרשמו לניוזלטר ישראל 2048
נרשמת בהצלחה לניוזלטר