הבראת עיריות: העליון ידון בהחלת דיני הפירוק על רשות מקומית

האם ניתן למנות מפרק לעיר בשעה שמכהן בה ראש עיר שמונה ע"י שר הפנים, ומהי חלוקת הסמכויות בין השניים? ביהמ"ש העליון ידון בשאלה העקרונית

הליך הקפאת הליכים נועד במקור להבראת חברות, אולם בשנים האחרונות נרשמו כמה מקרים בודדים וחריגים בהם דווקא רשויות מקומיות נזקקו לו. אחד המקרים הראשונים היה של עיריית טייבה, שעמדה ב-99' על סף פשיטת רגל עם חובות של כ-450 מיליון שקל. העירייה נכנסה להקפאת הליכים שהסתיימה בהסדר נושים. אלא שלאחר תקופה קצרה, במהלכה נוהלה לפי ההסדר ובאורח מאוזן יחסית, "הצליח" ראש עיר חדש שמונה להביא את העירייה בתוך שנה לגירעון של כ-70 מיליון שקל, שבהמשך תפח ליותר מ-250 מיליון שקל.

העירייה שוב נכנסה להקפאת הליכים, כאשר המשבר הנוכחי מעלה לפתחו של בית המשפט העליון סוגיה עקרונית, הנובעת מהחלת דיני הפירוק על רשות מקומית: האם ניתן למנות מפרק לעיר בשעה שמכהן בה ראש עיר שמונה ע"י שר הפנים, ואם כן מהי חלוקת הסמכויות בין השניים.

גונדר בדימוס שלמה טויזר הוא אחד הקצינים המיתולוגיים בשב"ס ("האבא של האסירים") ומי שסיפור חייו היווה את הבסיס לסדרת הטלוויזיה "זינזאנה". לימים הפך טויזר לפעיל במפלגתו של אביגדור ליברמן. לכן, לא מעט גבות הורמו ביוני 2007 כששר הפנים, רוני בר-און, מינה את טויזר ליו"ר הוועדה הקרואה לניהול העיר טייבה, במקומו של ראש העיר שהודח בשל קשיים כלכליים וניהוליים.

אלא שטויזר התקשה לפעול. מעבר לאיומים מהם סבל, התגלו קשיים רבים ובהם עיקולי חשבונות העירייה, היעדר כל יכולת אכיפה או גבייה והיעדר המימון הדרוש להתחיל בפעולות ההבראה. באוקטובר האחרון נענה המחוזי בתל-אביב, באורח חריג, לבקשת המדינה והוציא צו הקפאת הליכים לעירייה. השופטת ורדה אלשיך מינתה את עו"ד אבנר כהן כנאמן לעירייה, ש"יהיה מופקד על הניהול השוטף, לרבות על הניהול הפיננסי של העירייה ועל ביצוע הרה-ארגון, ככל שדרוש לה". הוא אף הופקד על תזרים המזומנים שלה והוסמך לחתום בשמה על כל החוזים וההתחייבויות הכספיות. על פניו, המינוי רוקן מתוכן את תפקידו של טויזר.

ואכן, החיכוכים לא איחרו לבוא. במשרד הפנים סוכם על שורת פעולות שנועדו להכין מסגרת תקציבית חדשה לעירייה ועל מינוי עובדים סטטוטוריים לצורך קיומן השוטף של ועדות העירייה. בשל הצורך בתקציב, ביקש ראש העיר טויזר מהנאמן כהן שיאשר התקנת שעון נוכחות לצורך פיקוח על עובדיי העירייה, שיאפשר לגייס עובדי תברואה ופקחים לאכיפת הבנייה הלא חוקית בעיר, שיאשר להעסיק עו"ד לטיפול בתיקים המתנהלים כנגד העירייה, שיאפשר מימון ליועץ ארגוני לעירייה לצורך הכנת תוכנית הבראה ועוד. פנייתו נותרה מיותמת.

"תפקוד לוקה"

כעבור כמה שבועות התקיימה פגישה במשרדו של כהן, בה ביקש טויזר מימון להסדרת בטיחות בבתי הספר, לטיפול בביוב הזורם בשדות העיר, לתיקון תקלות בצינורות מים, לפיקוח על נושאי תברואה ובנייה, חיבור בית הספר לחשמל ועוד. אלא שגם פניותיו אלה נותרו בלא מענה. בהמשך קיבל טויזר מכתב ממנכ"ל משרד הפנים, המאשר כי הוא מופקד על הסמכויות המוניציפליות לניהול העיר.

אלא שלפני כחודשיים הודיע הנאמן כהן לטויזר על הפסקת העסקתו כראש העיר, עקב "אי-התאמה מהותית לתפקיד". טויזר, המיוצג ע"י עו"ד אפי מיכאלי, השיב לכהן שמדובר בחריגה חריפה מתפקידו, בוודאי כל עוד בית המשפט אינו מאשר זאת. לדבריו, הסמכות הבלעדית לביטול מינויו של טויזר נתונה לשר הפנים.

כהן מיהר לפנות לבית המשפט בבקשה לאשר את סיום העסקתו של טויזר, כשהוא מציין כי בישיבה רבת משתתפים שהתקיימה במשרד הפנים, "נידון תפקודו הלוקה של טויזר, ואף סוכם כי יימצא לו מחליף". על סמך האמור, אישרה השופטת אלשיך את הפסקת כהונתו של טויזר.

"אחד מעקרונות היסוד של הקפאת הליכים", נימקה השופטת, "הינו כי בעל התפקיד הממונה בידי בית המשפט הופך לאורגן הראשי, הנכנס לנעליהם של האורגנים הקודמים שניהלו את הגוף חדל הפירעון. כחלק בלתי נפרד מהאמור, הרי שהיכולת לנהל את הגוף חדל הפירעון (והאחריות הכרוכה בכך) מוטלת כל כולה על כתפיו, בכפוף לפיקוחו של בית המשפט והכנ"ר. אם לא די בכך, הרי שדברים אלו עולים במפורש מהחלטת המינוי של הנאמן לתפקידו ומהסמכויות שניתנו לו במסגרתו".

לדעתה, חלק אינטגרלי מכך הינו היכולת לבחור כיצד לנהל את הגוף חדל הפירעון, את מי להעסיק ובכישוריו של מי לתת אמון. גם אם יש לסמכויותיו בעניין סוגי עובדים מסוימים, הדגישה, הרי שלא כך הוא כשמדובר בראש ועדה קרואה שמונה בעבר בידי המדינה, במסגרת הליך שנכשל והעלה חרס, אף לשיטתה של המדינה עצמה. "אין כל מקום או רשות לגורם ממונה שכזה להחליט 'שלא להכיר' בסמכויות הנאמן ובהוראותיו". בעת שהמדינה היא זו שביקשה לנקוט בהליך הבלתי שגרתי על הקפאת הליכים על רשות מקומית, פסקה אלשיך, "לא ניתן 'לאחוז את המקל בשני קצותיו' או 'לברור' אילו מדיני הקפאת ההליכים יחולו ואילו לא".

ימים ספורים אחרי מתן ההחלטה בחודש מארס, החליט טויזר להתפטר מתפקידו, בשל המצב שנוצר בינו לבין הנאמן ולאור היעדר תגובה ממשרד הפנים, אליו פנה בעניין. סיבה נוספת להתפטרותו היתה החלטת הנאמן להפסיק מיידית את מימון האבטחה שניתנה לטויזר בעקבות האיומים על חייו, למרות שלדברי טויזר רק ועדת מאוימים במשטרה יכולה להורות על הסרת האבטחה.

באחרונה הגיש טויזר בקשה לביטול פסק הדין ולהתייצבות היועץ המשפטי לממשלה בהליך. לטענתו, הנאמן הטעה את בית המשפט משום שמנכ"ל משרד הפנים הכחיש שהושג סיכום על הפסקת העסקתו. באמצעות עו"ד מיכאלי טוען טויזר שפסק הדין בעייתי בשני היבטים: הראשון נוגע למישור המשפטי/ציבורי. לטענתו, לא ראוי שנאמן העיר יוכל לבטל מינויים של שר הפנים. ההיבט השני נוגע לכך שהנאמן הפר לכאורה את חובת הנאמנות שלו לבית המשפט, כשמסר דיווח לא נכון על הסכמת מנכ"ל משרד הפנים לסיום העסקתו של טויזר.

במישור העקרוני טוען טויזר, שפעולות הנאמן תחומות אך ורק לשיקום מצבה הפיננסי של העיר תוך ניהולה השוטף, וכי אין בסמכותו לקבל כל החלטה מוניציפלית אחרת. הנאמן אינו כל יכול, מוסיף טויזר, "ולצד השיקולים הכלכליים העומדים בבסיס פעולתו, קיימים שיקולי נכבדים בדבר שמירה על אינטרס הציבור ועמידה בכללי מינהל תקינים".

רמז למשרד הפנים

למרות הרמזים של אלשיך בהחלטתה ("הנני סמוכה ובטוחה שמשרד הפנים יוסיף לשתף פעולה עם הנאמן על-פי דין, ותוך תשומת לב לאמור בהחלטתי זו"), במשרד הפנים מסרבים להשלים עם רוע הגזירה. ככל הידוע, עמדת הפרקליטות היא שסמכויותיו של הנאמן תחומות להחזר החובות של העירייה בלבד ואינן כוללות סמכות להבראת העיר או לניהולה המוניציפאלי.

בימים אלה נענה בית המשפט העליון לבקשת עו"ד יעל מימון, הממונה על עניינים אזרחיים בפרקליטות המדינה, להאריך בהסכמה את המועד להגשת ערעור על החלטת השופטת אלשיך. "משרד הפנים חולק על פסק הדין ובכוונתו לערער עליו", נאמר בבקשה. עם זאת נודע, שהצדדים בוחנים אפשרות להסדיר את הנושא בהידברות שאולי תייתר את הערעור. בשולי הדברים יצוין, שטויזר מתכוון לפנות למבקר המדינה בעניין שכרו של הנאמן כהן - 260 אלף שקל בחודש לפני מע"מ, המהווה כעשירית מהתקציב החודשי שמזרים משרד הפנים לעירייה.