"פסה"ד המרשים בעתירת אלמנות הטייסים מותיר את הקוראים מהוססים, בכל הנוגע לצידקת תוצאתו הסופית"

"יתרה מזאת, פסה"ד משאיר תחושה של דאגה לגורלם של מי שמסתמכים בתום-לב על הבטחות שילטוניות הניתנות להם והמתגלות כחסרות כיסוי חוקי"; עו"ד צבי נוח מביע עמדה

באמצע השבוע דחו שופטי בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, עתירה שהוגשה על ידי שתי אלמנות של טייסי-מילואים חללי צה"ל להשוואת הזכויות לגימלאות הניתנות לשאיריהם לאלו הניתנות לאלמנות טייסים בשירות קבע. דרישה זו להשוואת התנאים באה, כפי שיתברר להלן, בהמשך להבטחה שניתנה בעבר לטייסי המילואים ע"י מפקדים בכירים בצה"ל.

צריך להקדים ולומר, שפסק דינם של השופטים (נכתב ע"י השופטת איילה פרוקצ'יה, בהסכמת חבריה להרכב) הינו פס"ד מרשים מסוגו, פס"ד מקיף מבחינה משפטית וערכית כאחד, שלא הותיר אבן שלא הפוכה.

ועדיין, תוצאת פסק הדין מותירה את הקורא מהוסס, ככל שהדבר נוגע לצידקת התוצאה הסופית ולגורלן של הבטחות שילטוניות, וחשוב מכך, לגורלם של מי שמסתמכים בתום-לב על הבטחות שילטוניות הניתנות להם, ואשר מתגלות בסופו של יום כחסרות כיסוי חוקי.

לאחר מלחמת ששת הימים יצאה ממפקדת חיל האוויר הנחייה להחתים את טייסי המילואים על טפסי התנדבות לשירות קבע ללא ציון תאריך.

הטפסים הוחזקו בכספת מפקד הטייסת, כדי שבמקרה מוות של טייס מילואים תשלים הטייסת את הפרטים וכך תזכה משפחתו לזכויות הניתנות למשפחות טייס בקבע.

בכך, קבעו שופטי בג"ץ, חרגו מפקדי החיל מסמכותם. "מדובר בפעולה המתיימרת להשוות את הזכויות הכספיות לגימלה הנתונות על פי חוק לטייסי קבע לאלה של טייסי המילואים, בלא שקיים מקור בחוק המתיר לעשות כן", קבעה השופטת פרוקצ'יה. הנוהל, כך המשיכה וקבעה, "יש בו גם כדי לפגוע בעיקרי המינהל התקין ומושגי-יסוד של טוהר מידות".

השופט מצא היה חריף לא-פחות - "מפקדת חיל האוויר ומפקדי הטייסות לדורותיהם, שהיו מעורבים, מי באופן פעיל ומי בעצימת עין, בהנהגתו של הנוהל הפסול במשך עשרות שנים, היטעו את טייסי המילואים, אשר הונחו על ידי מפקדיהם לחתום על הטפסים הריקים".

צריך לומר, שמפקדי החיל פעלו לא רק בניגוד לחוק, אלא גם בניגוד להוראת הרמטכ"ל. בשנת 74' הביע הרמטכ"ל דאז התנגדות מפורשת להשוואת מעמדם של טייסי המילואים לזה של טייסי הקבע. למרות זאת, המשיכו מפקדי החיל להחתים את טייסי המילואים על הטפסים הריקים.

הטייסים ואלמנותיהם הוטעו?

העותרות טענו לזכאותן לגימלה מכוח אותם נהלים, אשר לשיטתן יצרו הבטחה מינהלית. על פי ההלכה הפסוקה, בתנאים מסויימים ניתן תוקף משפטי להבטחה מינהלית כיוצרת זכויות, כשמוכח ללא ספק שההבטחה ניתנה, ברורה ומפורשת כדי אי הטלת ספק בתוכנה.

בהתקיים 4 תנאים מצטברים תחוייב הרשות לקיים הבטחה שנתנה - כשההבטחה ניתנה ע"י מי שמוסמך לתיתה, בכוונה ליתן לה תוקף משפטי, כשנותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה, וכשאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

בעוד השופטת פרוקצ'יה קובעת, כבר בנקודת המוצא, שההנחיה לא נחשבת להבטחה מינהלית, וכי ספק עד כמה אמנם היו טייסי המילואים ומשפחותיהם מודעים בעיתו לתכניה ולמשמעותה, נקודת המוצא של השופט מצא היתה שונה.

לגישתו, עלה בידי העותרות להוכיח את עצם קיומה של הבטחה מינהלית, וכי, לפחות בחלק מהטייסות, פיתחו טייסי המילואים ומשפחותיהם ציפייה ואף הסתמכו עליה.

אלא, שכאמור, מסקנת כל השופטים היתה, שבנסיבות המקרה הנדון אין הצדקה לאכיפתה של ההבטחה המינהלית הגלומה באותו נוהל.

עיקרון חוקיות המינהל קובע שרשות מינהלית נהנית רק מהסמכויות שהוקנו לה מכוח החוק. חרגה הרשות מגדר סמכויותיה, הדין לא יכיר במעשיה, שכמו לא היו. בכך מגינים על אינטרס ציבורי חשוב, לבל כל נושא משרה ציבורית יעשה ככל הישר בעיניו. כל שכן, כאשר החריגה מסמכות כרוכה בשימוש בלתי מוסמך בכספי ציבור, תוך פגיעה בציבור בכללותו.

ההבטחה שניתנה גם חסרה תוקף משפטי. "עשוי להיות כי ליוזם הנוהל בחיל האוויר היתה כוונה להקנות להבטחתו תוקף משפטי אולם הוא בוודאי לא היה בעל יכולת למלא אחריה", כתבה השופטת פרוקצ'יה.

"כדי להגשים הלכה למעשה את ההשוואה בתנאים בין טייסי הקבע לטייסי המילואים, היו יוזמי הנוהל חייבים לקבל אישור לכך מהדרג העליון של הצבא - הוא הרמטכ"ל - וכן לזכות בשיתוף פעולה של גורמי האוצר בהזרמת הכספים הנדרשים לצורך מימושו של הנוהל. ברי כי שני תנאים אלה לא נתקיימו. מכאן כי נותן ההבטחה במקרה זה לא היה בעל יכולת למלא אחריה".

אלא שגם אם מניחים כי הנוהל הנ"ל קיים את התנאים המקדמיים לקיומה של הבטחה מינהלית, היה צידוק חוקי לבטלה. "כלל הוא", המשיכה וקבעה השופטת פרוקצ'יה, "כי הרשות הציבורית תוכל לחזור בה מהבטחתה מקום שישנו טעם סביר וענייני לכך, או כאשר קיים צידוק חוקי לכך, קרי, מקום שמשקלו של האינטרס הציבורי גובר על אינטרס הפרט והציבור בקיומה של ההבטחה".

כאשר שיקולים שבטובת הציבור גוברים על החובה לכבד הסכמים והבטחות, או אז העיקרון המרכזי בדיני החוזים, הוא עיקרון כיבוד ההסכמים, נסוג מפני עיקרון אי כבילות שיקול הדעת של רשויות הציבור ונבחרי הציבור. מחוייבותם של האחרונים לתפקידם גוברת על המחוייבות להסכם.

ציפייה והסתמכות

עד כה עסקנו בשיקולים שחייבים להנחות את נותני ההבטחה או חליפיהם. ומה באשר לאינטרס ההסתמכות ולציפייה שפיתחו מקבלי ההבטחה, בגינה של ההבטחה שניתנה להם?

בסוגייה זו נדרש הפרט להבחין בין הבטחה הניתנת לו בתחום המשפט הפרטי לבין זו הניתנת לו בתחום המשפט הציבורי.

בתחום האחרון, נקבע בפסק הדין, "הפרט, מקבל ההבטחה, מוחזק כמבין וכיודע כי במתן ההבטחה כפופה הרשות המינהלית לכללי המשפט הציבורי ופועלת כנאמן הציבור, וככזו פעולתה גדורה בגדרות וסייגים".

פועל יוצא מכך הוא, ש"על רקע אמות מידה אלה, מידת הסתמכותו של הפרט על ההבטחה המינהלית תיבחן באופן דקדקני. במצבים בהם הסתמך מקבל ההבטחה בתום לב על נותן ההבטחה והניח באורח סביר כי הוא בעל סמכות, ואף שינה מצבו לרעה עקב הסתמכות זו, יינתן לאינטרס הפרט משקל מיוחד".

במקרה הנדון, גם אם אמנם הסתמכו הטייסים המנוחים על הנוהל, הטעמים הציבוריים לאי הכרה בו גוברים לאין ערוך על משקלה של האפשרות לסיכול הציפייה של העותרות למימושו. שני טעמים מצאה לכך השופטת פרוקצ'יה:

פגיעה בערך השיוויון

הראשון בהם, הפגיעה המהותית בערך השיוויון. על רשות ציבורית לשקוד בהקצאת משאביה הכספיים על בסיס שיוויוני ועל פי קריטריונים ברורים. מימוש הנוהל הנדון יצור אבחנה בין משפחות הטייסים שחתמו על הנוהל לבין משפחות הטייסים שלא עשו כן. חשוב מכך, הוא יצור אבחנה בין התנאים הכספיים שיינתנו לטייס מילואים שנפל במסגרת תפקידו לבין אלו שיינתנו לאיש מילואים מהחילות האחרים שנפל במסגרת מילוי תפקידו.

הטעם השני עוסק בפגיעה במינהל התקין ובטוהר המידות. כאן חושף פסק דינם של השופטים ממצאים חמורים בהתייחס לטוהר המידות של מפקדי חיל האוויר לשעבר. על פי הקבוע בפסק הדין, הנוהל נועד לעקוף את הסדרי החוק הקיימים, שלא הכירו בזכויות גימלה של משפחות טייסי המילואים. תחת להתמודד במישרין ובגלוי עם הנושא, ביקשו מפקדי החיל ליצור מצגים כוזבים, כאילו וטייס המילואים הפך בפועל לטייס בשירות קבע.

השופטת פרוקצ'יה מדגישה בפסק דינה את התרומה של חיל האוויר וטייסיו להתמודדות המבצעית של צה"ל עם משימות ההגנה הבטחוניות. "אולם", היא מוסיפה וכותבת, "אמיתות אלה אינן מתירות בשום מקרה ובשום מצב להיזקק לשיטות פסולות כדי להשיג תוצאות שלא ניתן להשיגן בדרכים מקובלות ומוכרות על פי החוק.

"גם 'ריבה של האלמנה', כלשונו של חיים חפר, כאוב ככל שיהא, לעולם יהא ריב הפונה לרגש המוסר, הצדק וההגינות ולא ריב הבנוי על מהלכים עוקפי חוק".

ואילו השופט מצא ראה להדגיש, כי פעולות הטייסים עצמם, בשונה ממפקדי החיל, לא לקו בדופי כלשהו. מפקדיהם הם שחיברו את הנוהל הכוזב, ביודעם (או כאשר היו צריכים לדעת) מראש שהמדובר, הלכה למעשה, בהבטחה בלתי ניתנת למימוש.

(בג"ץ 585/01 קלכמן ואח' נ. הרמטכ"ל, פס"ד מיום 1.12.03. השופטים אליהו מצא, אליעזר ריבלין ואיילה פרוקצ'יה)