פקודת המסים (גבייה) היא דבר חקיקה מנדטורי נושן שחוקק ב-1929, ושנועד במקורו להוות כלי גבייה נוקשה ויעיל בידי רשויות המס נגד נישומים סרבני תשלום. אולם, בראשית שנות ה-70, בעקבות לחצים ומתוך הכרח לייעל את הגבייה המוניציפלית, העניק המחוקק לרשויות מקומיות סמכות לפעול מכוח הפקודה כדי לגבות מאזרחים חובות שונים, כדוגמת ארנונה, היטל השבחה והיטלים עירוניים.
אמצעים אלה חטפו ביקורות נוקבות על טיבם ועל מידת התאמתם לאקלים המשפטי הפוסט-חוקתי. יש הסבורים כי הפקודה היא הכרח בל-יגונה, ובלעדיה יתקשו רשויות המדינה והרשויות המקומיות לגבות את החובות המגיעים להן ביעילות. מעברו השני של המתרס, אחרים סבורים כי המטרה אינה מקדשת את האמצעים הגלומים בפקודה זו.
בית המשפט העליון נתן בשבוע שעבר פסק דין בערעור שהגישה עיריית חדרה על פסק דינו של השופט גדעון גינת מבית המשפט המחוזי בחיפה, בעתירה שהגישה נגדה רכבת ישראל, בעניין חיוב למפרע בהפרשי ארנונה בניגוד למוסכם בינה לבין הרשות המקומית (עע"ם 8380/07).
כמו שוק אפור
אגב דיון בשאלת שומת הארנונה, נתפנה השופט גינת להתייחס לאמצעי הגבייה שבהם נקטה העירייה כדי לגבות את החוב. בפתח דבריו ציין גינת כי "ספק בעיניי אם הגבייה המינהלית היא חוקתית", והוסיף כי "יש לפרש בצמצום רב ככל האפשר את הסמכות של הרשות המקומית לנקוט הליכי גבייה מינהליים".
לשיטתו של גינת, נקיטת אמצעי גבייה מינהליים (עיקולים) כברירת מחדל, ללא ניסיון למצות הליכים משפטיים רגילים ובהם הגשת תביעה כספית אזרחית - איננה מידתית ולפיכך פסולה.
לדבריו, אמצעי הגבייה שננקטו "אינם בעלי תוקף". רק לאחר שהרשות המקומית מיצתה את כל הסעדים המשפטיים העומדים לרשותה לגביית החוב, בבחינת "כלו כל הקיצין", לדבריו - רק אז יותר שימוש באותם אמצעי גבייה דרקוניים.
פסק דין זה הוא מהמקרים הנדירים שבהם בכוחו של בית המשפט להעמיד הלכה בעניין כה קרדינלי, שיש לו השפעה ישירה כמעט על כל אזרח במדינה. אמצעי הגבייה המינהליים המפורטים בפקודה מעניקים לרשות המקומית סמכויות נרחבות לפגוע בזכויות יסוד חוקתיות של הפרט, בהן: הזכות לפרטיות והזכות לקניין; זאת, בין היתר, על דרך פריצה לחצרי החייב, הטלת שיעבוד ראשון על מקרקעי החייב, עיקול מיטלטלי החייב (פיזית או ברישום), והטלת עיקול על חשבונות הבנק של החייב - הכול באמצעות חתימה אחת פשוטה של פקיד הגבייה ברשות המקומית.
החשש מפני סמכויות מרחיקות-לכת אלה מתעצם נוכח העובדה שאין בפקודה נושנה זו מנגנוני ביקורת או איזון מובנים, שבהם יכול להיאחז האזרח שעה שהרשות מתייצבת על סף דלתו עם דרישת חוב בפי שליחיה.
אם לא די בכך, נזכיר שתי תופעות לוואי נוספות הקשורות לפקודה. הראשונה היא מיסחור הגבייה המינהלית. מה שהחל כרצון לתת בידי הרשויות המקומיות כלי גבייה עוצמתי (אך "לגיטימי") הפך זה שנים לקרקע פורייה להתעשרות של חברות גבייה פרטיות שאינן נמנות עם המערכת הציבורית ואינן כפופות לכללי מינהל תקין. חברות אלה עובדות במודל של "חלוקת רווחים" מהחובות שהן גובות.
לדוגמה, בשנת 2005, חלקה של חברת הגבייה שעבדה בשירות עיריית כפר-סבא היה כ-70% מהחובות שגבתה. רבים מן הקוראים מכירים סיפורי בלהות על גבייה עירונית המתאימה יותר לשוק אפור מאשר למערכת ציבורית.
מחזור חיים נוסף
תופעת הלוואי השנייה היא בעיה ששמה "הוצאות גבייה", שאותן רשאית הרשות להשית על החייב במסגרת המאמצים שהוציאה לגביית החוב. הפקודה קובעת כי שר האוצר יתקין תקנות שבהן ייקבעו שיעורי ההוצאות המותרות בגבייה. במקום להסתבך עם מספרים, השר קבע כי מותר להשית הוצאות "סבירות". כך נוצר מצב שבו רשויות מקומיות גובות לעיתים מאות שקלים עבור פעולות משפטיות פשוטות. חמור מכך, בהיעדר תעריף ברור ואחיד - כל רשות מקומית מכתיבה לעצמה בשרירות "תעריפון" פרטי.
גם מבקר המדינה שותף לביקורת נגד הפקודה. המבקר ציין כי חובה לקבוע הוראות "שיבטיחו הסדרה ופיקוח נאותים, אשר יהיה בהם למנוע פגיעה בזכויותיהם של החייבים שהרשות נוקטת כלפיהם אמצעי אכיפה". ויפה שעה אחת קודם.
אם כן, ביקורתו הנוקבת של השופט גינת לא נולדה יש מאין. היא תולדה של מאסה קריטית בת שנים המחייבת הסדרה ראויה של הנושא, אפילו ייעשה הדבר על דרך קביעה שיפוטית.
תקוות רבים שיינתן פסק דין מקיף שידון בנושא הגבייה המינהלית - נגוזה. בית המשפט העליון, בפסק דין קצר, בחר לנתב את הנושא הבוער למישור הפרוצדורלי. "הסוגיה בדבר תוקפם של הליכי גבייה מינהליים היא סוגיה חשובה", ציינו שופטי העליון, אולם גינת הכריע בסוגיה שלא נתבקש לפסוק בה - "ואף לא היה מקום להעלותה מיוזמת בית המשפט".
משכך, קבעו כי פסק הדין יבוטל ויוחזר לדיון בבית המשפט המחוזי בפני שופט אחר, בסוגיות שעליהן מלכתחילה נתבקשה הכרעה. וכך, הפקודה ואמצעי הגבייה שבה זכו לעת עתה למחזור חיים נוסף.
חרף האכזבה, בל נשכח, כמה חוקים אפשר לבטל בפרק זמן כה קצר? כנראה, היו שהעדיפו להתחיל בפקודת בתי-הסוהר.
* הכותב הוא ממשרד עורכי הדין דב גלעד כהן.