תפקידו העיקרי של המחוקק בתחום המס לאזן בין שוויון ליעילות כלכלית. המחוקק הישראלי נכשל בזאת. מדיניות פיסקאלית אמורה לאפשר לממשל לממן את יעדיו, באמצעות הקצאת כספים: דרכי הוצאות הממשל בישראל הן בעייתיות, בעיקר בגלל הקצאות לא שוויוניות לקבוצות לחץ קטנות. כאן אתרכז רק בדרכי גיוס הכספים מהציבור ואעמוד בקיצור על מספר פגמים בולטים ועל דרכים אפשריות לתקנם.
חוסר איזון בין המס הישיר למס העקיף
מס ישיר אמור להיות מס מורכב אך פרוגרסיבי, לעומת מס עקיף (לדוגמה, מע"מ, מסי קנייה ומכירה, בלו) שהוא מס פשוט אך רגרסיבי. באיזון נכון, שיעור הכנסות המדינה ממסים עקיפים אמור להיות כ-35%, לעומת 50% היום. האיזון האופטימלי הופר: מערכת המסים פשוטה, אך לא צודקת.
מס הכנסה רגרסיבי והטבות לבעלי ההון
בניגוד למקובל, שיטת המס בישראל הפכה לרגרסיבית: מסים בשיעורים נמוכים מוטלים על הכנסות הון (ריבית, דיבידנד, דמי שכירות על דירות ועל מקרקעין בחו"ל), על רווחי חברות ועל רווחי הון המגיעים מטבע הדברים רק לבעלי יכולת כלכלית גבוהה, ומס בשיעור גבוה מוטל על הכנסות בינוניות וגבוהות.
הפתרון הוא להשוות את שיעורי המס על עבודה לשיעורי המס על ההון.
העדר הוראת שיבוב ("recapture")
ניכוי פחת מצמצם את ההכנסה החייבת במס מלא. מכירת הנכס שהופחת בריווח מעידה שהפחת היה גבוה מדי, ועל הנישום להשיב את סכומי הפחת הגבוהים מדי ולהתחייב במס מלא. הוראת שיבוב כזאת נהגה שנה אחת בלבד ובוטלה ב-2004. היום המס על הרווח הוא 20% בלבד, והתוצאה: עידוד השקעות הון מיותרות ולא יעילות.
חוק עידוד השקעות הון
בניגוד להמלצות של מחלקת המחקר של בנק ישראל ושל מכוני מחקר נוספים, שמצאו כי החוק לא רק שאינו תורם להשגת יעדיו (הגדלת התעסוקה וההשקעות ועידוד הפריפריה) אלא מרחיק אותם, תוקן באחרונה החוק והטבות המס בו הוגדלו באופן משמעותי: חברה "מועדפת" תשלם מס חברות נמוך -8% באזור פיתוח א' ו-12% במרכז הארץ, ותהיה זכאית גם לפחת מואץ; מפעל מועדף מיוחד ישלם רק 5% מס חברות. דיבידנד יחויב במס של 15%.
ההטבות האלה צריכות להתבטל.
הטבות לחברות עתירות ידע
כלל כלכלי קובע שסובסידיה להון מביאה להשקעות לא יעילות. בחוק התוכנית הכלכלית האחרון הוענקו הטבות מיוחדות למי שרוכש מניות בחברה ישראלית עתירת ידע בסכום של עד 5 מיליון שקל. ההטבות יעודדו השקעות לא יעילות, אך יזרימו למשקיעים רווחים שמקורם בכספי משלם המסים.
איך זה עובד? ניקח נישום שהמס השולי שלו 45%. הוא משקיע 5 מיליון שקל. חיסכון המס שלו (ואובדן הכנסות למדינה) הוא 2 מיליון ו-250 אלף שקל (5 מיליון שקל כפול 0.45). נניח שהתברר שההשקעה לא טובה. הנישום מוכר את המניות ב-4 מיליון שקל. בהעדר הוראת שיבוב, ריווח ההון חייב ב-20% מס, כלומר 800 אלף שקל. המשמעות: הוראת המס הביאה לנישום ריווח (לא כלכלי) של 450 אלף שקל (2 מיליון ו-250 אלף שקל מינוס 800 אלף שקל מינוס מיליון שקל והפסד כפול למדינה ולציבור: סכום המס שהמדינה הפסידה והשקעות לא יעילות.
מע"מ גבוה ולא פרוגרסיבי
המע"מ בישראל מוטל בשיעור אחיד - 16% - על כלל הפעילות במשק, למעט פירות וירקות ויצוא. מדובר במס רגרסיבי, כלומר משפחות בעלות הכנסות נמוכות משלמות אחוז גבוה מהכנסתן.
אמנם יש יתרון במע"מ אחיד, אך בעידן המחשב, ניתן להטילו בשיעורים משתנים שימתנו את השפעתו הרגרסיבית. פטור ממע"מ על פירות וירקות יכול להיחשב מס פיגואני (מס שנועד לצמצם התנהגות לא רצויה), כי כך מעודדים צריכת מזון בריא ומפחיתים ההוצאה הציבורית לשירותי רפואה.
מסים עקיפים מיועדים
מסי הבלו - על דלק, על סיגריות, על אלכוהול - ומסי קנייה על כלי רכב הם מסים פיגואניים שיש להם שתי מטרות: האחת היא לייקר את המוצרים ולהרתיע את הצרכנים משימוש בהם, והאחרת היא לממן את תיקון הנזקים שהמוצרים גורמים.
הבלו על דלק ומסי הקנייה על מכוניות חייבים להיות מסים מיועדים, כלומר, שההכנסות מהם יופנו לשיפור התחבורה הציבורית, להפחתת זיהום האוויר ולצמצום הצפיפות בכבישים. ההכנסות מהבלו על סיגריות חייב להיות מופנה למימון סל הבריאות ולקרנות מחקר רפואי. לציבור קל יותר לקבל מסים אלה אם נוכח שיש תמורה למס. הדבר גם יצמצם את כוחו של האוצר ואת כוח סחטנותן של מפלגות סקטוריאליות.
ניכוי חיסכון ומס שלילי על קרנות השתלמות
כדי לאפשר לנישומים לפרוס את הכנסתם על פני כל שנות חייהם ולמסותה בהתאם, ניתן לנכות סכומי חיסכון מסוימים כנגד ההכנסה החייבת (חיסכון לפנסיה, קופות גמל), ואולם יש לדעת: ניכוי מיידי של הוצאות חיסכון ופטור ממס בעת משיכת הכספים הם למעשה מס שלילי, שכיום נהנים ממנו בעיקר בעלי הכנסות גבוהות, המחזיקים קרנות השתלמות.
ראוי לאמץ את ההסדר המקובל בעולם המערבי: לאפשר לנישום לבחור באחת משתי האפשרויות: ניכוי בעת ההפרשה או פטור בעת המשיכה.
פטור ממס על דמי שכירות של דירות
להערכתי, לא התקיים דיון מקצועי על מטרת הפטור והשפעתו על מחירי הדירות; ספק אם הפטור מתגלגל לציבור השוכרים ומוריד את דמי השכירות. מנגד, ייתכן שהפטור מגביר את הביקוש לרכישת דירות על-ידי משקיעים ומעלה את מחירי הדירות.
יש לשקול ביטול הפטור והטלת מס רכוש על דירות ריקות.
ניכוי הוצאות ריבית על משכנתה
מחקרים מראים שניכוי כזה יוצר ביקוש לדירות יוקרה, מצמצם את היצע הקבלנים לדירות זולות ומרחיק את חלום רכישת הדירה מהעשירונים הנמוכים. יש הגורסים כי ניכוי כזה, הנהוג בארה"ב, היה אחד הגורמים המרכזיים למשבר הפיננסי האחרון.
שיעורי מס חברות ותחרות מסים
שיעורי מס חברות בישראל, מהנמוכים בעולם המערבי - 24%, עתידים לרדת בהדרגה עד 2016. נטל המס הסופי המוטל על הכנסות חברה המחולקות לבעלי מניות יחידים נע בין 39% ל-43% - והן לא מחויבות בדמי ביטוח לאומי ובמס בריאות. ניתנו שלוש הצדקות לשיעורי המס הללו: האחת היא שכך פועלת שיטת המס הסקנדינבית, אולם רמת השירותים בסקנדינביה גבוהה באופן משמעותי מזו שבישראל. ממשלתנו מקצצת בשירותים ובמערכת הרווחה וגם מכבידה את הנטל על ציבור העובדים ומעמד הביניים; הצדקה שנייה -
הורדת שיעורי המס תביא לצמיחה כלכלית מואצת. גם טענה זו אינה משכנעת: התיאוריה הכלכלית אינה תומכת בה וגם ממצאים אמפיריים מגלים כי אין למעשה קשר בין שיעורי המס לקצב הצמיחה הכלכלית; הצדקה שלישית - תחרות מסים על השקעות בינלאומיות. גם טענה זו בעייתית. מחקרים מגלים כי בראש מעייניהן של חברות רב-לאומיות עומדים איכות ההון החברתי וההון האנושי במדינת המטרה, ורק בתחתית הטבות המס. גם הניסיון המצטבר בעולם מעיד שתחרות המסים היא הרסנית ומביאה לחיסולה של מדינת הרווחה.
פגיעה בהון האנושי
הדוגמאות למלחמתו של האוצר בהון האנושי הן רבות ומגוונות. אביא כאן שתיים: אף שבתי המשפט אישרו את העמדה לפיה להורים עובדים אין שיקול-דעת אם להוציא כספים על החזקה וטיפול בילדים ולכן הכרה בהוצאות אלה היא הכרחית, העמדה הזאת נדחתה באגרסיביות על-ידי רשות המסים. לאחר קביעתו של בית המשפט העליון, יזם האוצר - בהתבסס על נתונים לא בדוקים ומטעים, ובניגוד משווע לזכויות חוקתיות מוכרות - תיקון השולל את ניכוי ההוצאות.
ראוי לבחון פתרון במתווה הבא: חקיקה שתעודד/תחייב כל מעביד של מספר מסוים של עובדים ועובדות לספק מעון לילדים בגיל הרך במקום העבודה. עלות המעון תוכר למעביד כהוצאה, והעובדים לא יתחייבו במס על שווי טובת ההנאה שתסופק להם, למעט הוצאות מזון והעשרה.
יותר ניכוי הוצאות עד תקרה מסוימת לעובדים במקומות שבהם אין מעונות ולציבור העצמאים. עלות ההוצאות תתחלק בין האב לאם באופן שווה.
מענקי הפרטה-הון
עובדי חברות שעברו הליכי הפרטה או נמכרו לבעלי שליטה זכו למענק עבור הסכמתם למהלך. מבחינה משפטית, העובדים מכרו זכויות מגוונות: הזכות לשבות, הזכות לחופש העיסוק; הזכות לעבוד, חלקם במוניטין שנמכר או הופרט ועוד. האוצר טען כי מדובר בשכר עבודה החייב במס רגיל, אף שהמס שהוטל על בעלי המניות עמד על 20% בלבד. בית המשפט המחוזי בחיפה (פרשת בז"ן) קיבל את עמדת העובדים, אך האוצר ממשיך להתעקש.
הפתרון הוא הכרה סטטוטורית במציאות המשפטית והכלכלית: לעובדים יש זכויות מגוונות במקום עבודתם. חלקן זכויות חוקתיות שמכירתן אינה חייבת כלל במס; חלקן זכויות כלכליות החייבות במס ריווח הון, בשיעורים החלים על מכירת מניות החברה. כל עוד החוק מטיל שיעורי מס נמוכים על רווחיהם של בעלי המניות, יש להטיל שיעורי מס נמוכים גם על עובדים המוכרים את "עוצם ידם ואונם".
הון שחור ואכיפה לא מספקת
נושא מורכב זה דורש שינוי מערכתי, תרבותי וחינוכי ברמה הלאומית. המלחמה בהון השחור אינה מספקת. שכלול של מערכת האכיפה, הגברת ההרתעה של מעלימי הכנסות ומנפחי הוצאות, וחינוך לכלל הציבור.
ביטוח לאומי ומס בריאות - אגרות חברתיות
הציבור משלם את האגרות החברתיות בתמורה לרשת ביטחון מינימלית. בפועל, האגרות החברתיות מוטלת רק על שכירים ועצמאים שהכנסתם מעבודה היא עד תקרה מסוימת. הכנסות הוניות לא חייבות בהן.
כיוון שגם בעלי הכנסות מהון חולים ונזקקים לשירותי הבריאות, גם הם יוצאים למילואים, יולדים וזכאים לקצבאות ילדים, ראוי לבחון שני שינויים: האחד, לבטל כליל את התקרות האמורות, הן לצורך תשלום האגרות, הן לצורך קבלת הקצבאות מהביטוח הלאומי. השני, לחייב באגרות החברתיות כל הכנסה שיש לנישום, יהא מקורה אשר יהא ולבחון עד כמה ניתן להפחית האגרות הנוהגות היום.
מס הכנסה שלילי
על פניו נראה כי קיימים פגמים רבים בחוק: הקצבאות נמוכות מדי, הן לא נכנסות לחישוב הפנסיה של הנהנה, הן פוגעות בנשים נשואות ועוד.
יש לבחון מחדש את נחיצותו של חוק זה במתכונתו הנוכחית.
חוקי הסדר
ביקורות קשות הוטחו בחוקי ההסדרים, ועם זאת, בנסיבות מסוימות אין מנוס משימוש במנגנון זה.
הפתרון: לאסור על הממשלה להציג לכנסת הצעות לחוקי הסדר, אלא אם כן מדובר בהסדר חירום לשנה אחת. ממשלה שתבקש להאריך את ההסדר תהא חייבת להביאו כהצעת חוק רגילה, שתידון בכנסת בהליכים רגילים ובוועדות המתאימות.
ביטול התקציב הדו-שנתי
אין צורך לפרט את החשיבות העליונה של הליך חקיקתו של חוק התקציב השנתי, את הדיונים השנתיים בכנסת ואת חשיבותו והדמוקרטית של ההליך. לפיכך יש לבטל את חוק התקציב הדו-שנתי ולהחזיר לציבור ולכנסת את הדיון הדמוקרטי בחוק מדי שנה.
האחריות לחקיקה הפיסקלית
קיימים מחקרים המעידים על הליכים לא הולמים בחקיקת המס של משרד האוצר השתלבות עובדי האוצר בחברות עתירות הון וכוח ומקשרי הון-שלטון מהווה בעיה נוספת. לפיכך, מוצע להקים מחלקה לחקיקה פיסקלית במשרד המשפטים ולהעביר אליה את הליכי החקיקה. היוזמה לחקיקה תמשיך לבוא ממשרד האוצר.
מחצבים, אוצרות טבע ותמלוגים
ההסדר שהושג באחרונה בתחום זה אינו מספק וראוי שוועדה ציבורית בראשות שופט תבחן את הנושא. כמו כן, יש להקים ועדת חקירה ממלכתית בראשות שופט בכיר, שתבדוק את הליך הפרטת חברת כיל; את הליך קביעת התמלוגים; את שיעור התגמולים שהחברה משלמת בפועל והאמצעים הננקטים על-ידיה כדי להקטינם שלא כדין (כגון שימוש בחברות בנות); את השתתפות הממשלה בהוצאות החזקה ותיקון הנזקים שהחברה מייצרת; את שיעור התמלוגים הראויים ואת המס שהחברה צריכה לשלם.
הכותב הוא מומחה למדיניות מסים, מרצה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה ויועץ בכיר במשרד עורכי דין אורי כליף ושות', המתמחה בדיני מסים ומיסוי בינלאומי