חשמל / צילום: יוסי וייס, דוברות חברת החשמל
"הגדלת התחרותיות במשק החשמל תשפיע באופן ישיר על כיס הצרכן ועל ההוצאה של משק הבית", כך אמרה בשבוע שעבר מנכ"לית משרד התשתיות הלאומיות אורנה הוזמן-בכור בכנס מקצועי. "התחרות שתיווצר על לבו של הצרכן", הוסיפה, "תאפשר, כמו במדינות רבות בעולם, בחירה בשירות ובמחיר הטוב ביותר".
דבריה של הוזמן-בכור לא הפתיעו איש. במשך שנים חוזרים בממשלה ובתקשורת על המנטרה מבית היוצר של משרד האוצר: פתיחת משק החשמל לתחרות תוביל לירידה בתעריפי החשמל לצרכנים הביתיים ולשיפור השירות לצרכן הביתי. האמונה הזאת לא התערערה אפילו לא אחרי שוועדת יוגב, שהוקמה במטרה להוזיל את תעריפי החשמל באמצעות רפורמה כוללת, לא הצליחה לספק את הסחורה ולא הציגה מתווה ברור לירידת התעריפים.
אבל בשבוע שעבר ספגה הקונספציה הדוגלת בתחרות מכה קשה מכיוון בלתי צפוי: הניסיון הבינלאומי מצביע באופן חד-משמעי על כך שפתיחה לתחרות אינה מובילה להורדת תעריפים וגם לא בהכרח לשיפור השירות לצרכן הביתי. בכנס שערכו רשות החשמל בשיתוף משרד התשתיות הלאומיות ומשרד האוצר, הוצגו הלקחים מפתיחה לתחרות של כמה ממשקי החשמל המתקדמים בעולם - קליפורניה וטקסס שבארה"ב ואלברטה בקנדה.
קליפורניה היא המקרה המפורסם ביותר. ב-1998 נפתח שם משק החשמל, בבת אחת, לתחרות בכל הענפים - מייצור חשמל ועד אספקת החשמל לצרכנים הביתיים. הכול משוכנעים שהתחרות תביא להתייעלות וזו תאפשר להוזיל את החשמל בלי לפגוע ברווחי היזמים. הביטחון היה רב כל כך, שקליפורניה הכריזה על הורדה מראש של 10% בתעריף המפוקח לצרכנים הביתיים. היזמים מימנו את הנגיסה ברווחים באמצעות גיוסי אג"ח שהיו אמורים להיות משולמים מהרווחים הצפויים. אלא שמהר מאוד התנפצו הציפיות. עלויות רבות לא הובאו בחשבון ומחירי החשמל הנמוכים לא הצדיקו הקמת תחנות כוח. לא היה שום תמריץ להקים תחנות כוח חדשות, וכך בתוך שנים ספורות עבר משק החשמל בקליפורניה מעודף ייצור חשמל לחוסר ועלטות. אחת מחברות החשמל הגדולות הכריזה על פשיטת רגל ואחרות הפסיקו לשלם לספקים. מחיר החשמל זינק: מ-29 דולר למגוואט בשעה ב-1998 ל-31 דולר ב-1999 ואח"כ ל-110 דולר, ב-2000. אך כל זה ללא הועיל. לאחר חורף טראומתי ב-2001 נאלצה הממשלה להיכנס לשוק כדי לייצב את מצבם של יצרני החשמל באמצעות רשתות ביטחון וכלים אחרים.
מאז התייצב המצב בקליפורניה, אמינות אספקת החשמל שבה לרמה שבה הייתה לפני הפתיחה לתחרות, אולם המחירים נותרו גבוהים. סוזן שניידר, יועצת בתחום החשמל שהייתה מעורבת בפתיחת הענף לתחרות, מצביעה על תחום נוסף שבו נכזבו הציפיות, התחרות על הלקוח: "ספקי החשמל לא ממש התאמצו לחזר אחרי הלקוח הביתי", אומרת שניידר, "הם מיקדו את המאמצים שלהם בהשגת הלקוחות הגדולים".
למה זה קרה?
"כי בפלח של הלקוחות הביתיים יש עלויות עסקה גבוהות שלא יוצרות שום תמריץ. אף אחד לא אוהב להתעסק בוויכוחים על קריאת מונים. הלקוחות הביתיים לא נהנו מפתיחת שוק ספקי החשמל לתחרות ומהאפשרות שניתנה להם לבחור לעצמם ספק. הרווח היחיד שלהם היה בעקיפין, כתוצאה מהורדת מחיר החשמל לסיטונאים".
"להתאים את ציפיות הציבור"
לעומת קליפורניה, נחשבת טקסס מודל של הצלחה בפתיחה לתחרות של משק החשמל. המשק בטקסס נפתח לתחרות במקטע הייצור ב-1995 ובמקטע האספקה ב-2002. ערב פתיחת התחרות על הצרכנים הביתיים הורידו הספקים את מחירי החשמל ב-20% - מ-10 סנט לקוט"ש ל-8 סנט, ואולם בתוך חמש השנים מהפתיחה הוכפל המחיר ששילמו הצרכנים הביתיים ל-16 סנט. זאת בעוד שלקוחות ביתיים באזורים שלא נפתחו לתחרות המשיכו לשלם 10 סנט. הפער העצום צומצם רק בשנים האחרונות, בעקבות התערבות הרגולטורים והצניחה במחירי הגז הטבעי שמשמש דלק לייצור חשמל.
ג'יי זרניקאו, מומחה מאוניברסיטת טקסס באוסטין, מציין שמשק החשמל המופרט בטקסס מתקשה מאוד להדביק את קצב הגידול בכלכלה וקיים חשש ממשי למחסור חריף בחשמל בשנים הקרובות. גם כאן הפתרון שנמצא הוא העלאת תעריפי החשמל הסיטונאי. בנוסף סובל משק החשמל בטקסס מתופעות של מניפולציות במחירי החשמל מצד כמה מהיצרנים, שחלקם הגיעו לפשיטת רגל. ואולם בסך הכול, כאמור, נחשבת היום טקסס דוגמה מוצלחת להפרטה.
בשנת 2001 נפתח לתחרות גם משק החשמל במדינת אלברטה שבקנדה. אחת ההמלצות המרכזיות של היועץ ריימונד לי היא להשקיע בחינוך ובהתאמת הציפיות של הציבור לקראת התהליך. "רוב הצרכנים מצפים שמחיר החשמל יירד באופן משמעותי כשהתעשייה נפתחת לתחרות - זו תפיסה שגויה", הוא אומר.
אף שעברו מאז כמעט 15 שנה נותרה אלברטה המדינה היחידה בקנדה שיש לה משק תחרותי. מדינת אונטריו, שהייתה השנייה בקנדה שפתחה לתחרות את משק החשמל שלה, במאי 2002, חזרה בה. זה היה לאחר שמחירי החשמל הסיטונאיים (המחירים שבהם רוכש ספק החשמל מהיצרנים) הכפילו את עצמם בתוך שלושה חודשים מ-3 ל-6.02 סנט קנדי לקוט"ש. תחת לחץ ציבורי כבד החליטה המדינה לפקח על מחיר החשמל וקבעה מחיר של 4.3 סנט. כתוצאה מקביעת מחיר התקרה הופסקה לחלוטין בניית תחנות כוח חדשות והמדינה נאלצה בסופו של דבר להקים את התחנות על חשבונה.
לחנך את הצרכנים
"בשנים האחרונות לא נפתח לתחרות אף משק חשמל משמעותי בעולם המערבי", אומר פרופ' אשר טישלר, דיקן הפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב וממארגני הכנס של רשות החשמל, "אם כבר, אז המגמה היא דווקא בכיוון ההפוך של יציאה מתחרות. יש היום הסכמה רחבה, כמעט קונצנזוס בין המומחים, שהתחרות במשק החשמל לא מביאה לירידה במחירים ולעתים היא אפילו מביאה לעלייה במחירים, והיא גם לא משפרת את אמינות אספקת החשמל".
למה זה קורה?
"ירידת מחירים במשק חשמל תחרותי יכולה להתרחש משתי סיבות. הראשונה היא שיצרנים פרטיים יהיו יותר יעילים כי הם רוצים להרוויח, והאמירה הזאת, מתברר, לא נכונה. העלות הגדולה בייצור חשמל היא עלות הדלקים. ההתייעלות בתפעול של תחנות הכוח מביאה להורדה של אחוז או שניים לכל היותר, שזה כסף קטן. שנית, היצרנים הפרטיים מרוויחים מקפיצות קיצוניות בתעריפים, אפילו לפרקי זמן קצרים מאוד. מתברר שאפשר להגיע למשק שיש בו אפשרויות בחירה ופחות תחנות כוח אם מאפשרים למחיר החשמל לזנק לעתים במאות אחוזים, כשאין מספיק היצע, כי זינוקים כאלה משפיעים על הרגלי הצריכה של הלקוחות. הבעיה היא שלפוליטיקאים במקומות רבים אין אומץ לאפשר למחירים לזנק, ולכן כשהיצרן לא מרוויח מההתייעלות וגם לא מהקטנת הקיבולת - אין שינוי במחיר".
אבל ידוע שחברת החשמל בזבזנית.
"זה נכון שיש כמה אלפי עובדים שאפשר היה להסתדר בלעדיהם בגלל שהחברה עברה לטכנולוגיות חדשות יותר, למשל מייצור פחם לייצור בגז. יש עובדים שהם מיותרים במערכת והשאלה היא מה עושים איתם. משרד האוצר רוצה לזרוק אותם הביתה, אבל מישהו אחר ישאל למה לשלוח הביתה אנשים בני 50 פלוס שאין להם סיכוי למצוא עבודה ולהפוך אותם למובטלים. אם אתה רוצה לשלוח אותם הביתה תן להם פיצויים מוגדלים".
אז מה המסקנה, שצריך להישאר עם המונופול של חברת החשמל?
"יש הסכמה רחבה על זה שמנהל המערכת צריך להיות מחוץ לחברת החשמל ושצריך להיות Unbundling (הפרדה בין מקטעי ייצור החשמל, הולכת החשמל, החלוקה והאספקה - ע"ב) או לחלופין שיהיה ברור חד-משמעית מהו תעריף ההולכה והחלוקה. חייב להיות תעריף פתוח וגלוי. עוד שני אלמנטים חשובים הם שקיפות בביקוש ובהיצע 24 שעות קדימה והשקעה בחינוך ציבור הצרכנים. באלברטה, בטקסס ובקליפורניה היו קשיים גדולים מאוד במעבר לתחרות. לכולם לקח 20 שנה בערך עד שהמצב התייצב והיום השוק עובד באופן סביר. אין סיבה להניח שבישראל זה ייקח פחות זמן".
