בנימין נתניהו ומשה כחלון / צילומים: דוברות הכנסת ואוריה תדמור
דו-שנתי או חד-שנתי? ממש לא חשוב. לא חשוב כלכלית, לא חשוב תקציבית. חשוב רק פוליטית. קואליציה-אופוזיציה, שינוי-קיום שלטוני, גיחוך מכוון נגד ההוא או ההיא, ואמצעים של מפלגות וחברי כנסת לכוח "סחיטה" כל שנה או כל שנתיים.
תחזית הכנסות
זהו הבסיס להכנת תקציב שנתי, וזוהי הערכה שנעשית באמצע הקיץ עבור כל השנה שאחרי. תמיד תחזיות בערך, כי ככה זה. כי תחזית איננה פוליסת ביטוח, היא מקסימום נבואה - או שהיא מתגשמת או שלא. וזה לא כולל יכולות לאומדני הכנסות שהיו בהם, לא פעם ולא פעמיים בעבר, הטיות מכוונות. למשל, כשיש הנחה לשנת בחירות מועברת "מלמעלה" הנחיה סמויה להגדיל אומדן הכנסות במטרה להגדיל את התקציב ולהיטיב עם הציבור, כולו או חלקו. לפעמים התחזיות תלויות במזג אישי או באג'נדות של שרים, של אנשי לשכת השר, הכנסות המדינה והתקציבים. האם בראש עומד שמרן מופלג שהולך רק על הכי בטוח שיש, או אופטימיסט כרוני שלא רק מקווה אלא גם פועל בהתאם לתקווה.
כמה פעמים תאמו האומדנים את ההכנסות בפועל? - כנראה שאף פעם לא. לפעמים ההכנסות בפועל נמוכות מהאומדנים שעמדו בבסיס התקציב, ולפעמים, כמו שזה קרה בשנה שעברה, גבוהות משמעותית.
העברות תקציביות
לכל שנה יש את התקציב שלה, ולכל חודש השינויים שלו. לכן התכנון הגדול בתקציב הוא לא באמת משהו שמתכוונים לו. אתמול (ג') למשל, התכנסה ועדת הכספים בכנסת, לבקשת משרד האוצר, שביקש לאשר לו "העברת עודפים תקציביים בסך 14 מיליארד שקל". וזה קורה לאחר שלפני שבועיים וחצי, כך דיווחה אתמול הוועדה, הגישו היו"ר משה גפני וכמה מחבריה הסתייגויות לבקשות להעברת עודפים מ-2015 ל-2016. זה קורה אחרי שלפני כחמישה חודשים, ב-20 בדצמבר 2015, בשעות הערב המאוחרות, אישרה ועדת הכספים העברות של "עודפים מחויבים", כאמירת האוצר, בסך של 18.5 מיליארד שקל.
המציאות היא שתקציבים משתנים, בדרך כלל צומחים פרא, בתוך השנה. אין משרד ממשלתי, או פעילות ממשלתית, שתקציבו לא פיתח מוטציות במהלך שנת תקציב. הדוחות הכספיים של הממשלה, כפי שהם מתפרסמים בשנים האחרונות, מגלים את כל הסיפור שמאחורי התקציב. למשל, דוח 2014 שפורסם ב-2015 מגלה כך ("גלובס", 31.12.15): תקציב הביטחון פתח את השנה ב-51 מיליארד שקל וסיים עם 69 מיליארד שקל (כולל "צוק איתן"); החינוך פתח ב-50 מיליארד שקל וסיים עם 51.3 מיליארד שקל; תקציב משרד הבינוי נקבע ל-3.8 מיליארד שקל והשמין במשך השנה ל-7.2 מיליארד שקל, ועוד ועוד.
יש שנים שבהן מתקיים "תת-ביצוע" - כלומר נקבע תקציב אבל המשרדים לא נוגעים בו כי הם לא יודעים מה לעשות עם הכסף שנשפך עליהם (למה נשפך? כי לפעמים זה בגלל שהשר הזה חבר של השר ההוא אז הוא מזרים לו תקציבי שווא, או בגלל ששר מסוים מאיים על הממשלה או רה"מ אז ממלאים אותו בכסף, או בגלל שהפקיד הזה מקורב לפקיד הבכיר ההוא ומתקיימת ביניהם עסקת חליפין: אני אתן ואתה תפעל בהתאם למה שנאמר לך.
רפורמות
הן הרי אף פעם לא היו פונקציה של תקציב שנתי אלא של יכולת עמידה, כוח פוליטי ומצבי לחץ כלכליים. דו-שנתי או חד-שנתי? מאז 1996 מדברים על רפורמה בחשמל, מאז 2005 חוגגים את "הרפורמה" בנמלי הים. המפלגות התחלפו, ראשי ממשלה קמו וירדו, ושרי אוצר יחד איתם - אבל אין רפורמה. בפועל, במציאות, כבר ברור שאין שום קשר בין תקציב לשינויים מבניים במשק.
רזרבה
כמה "רזרבה" שומר לעצמו האוצר בכל שנת תקציב? אף אחד לא באמת יודע ואף אחד לא באמת יידע. כי גם כשיאלצו את בכירי האוצר להיות שקופים בעניין הרזרבה, ישתנו השמות והכינויים של מרבית תכולתה. האוצר תמיד יידע להביא - כשהוא חושב שזה נכון; ותמיד יידע לדחות - אם הוא רוצה. שום קשר לתקציב שנתי - לא חד ולא דו.
יכולת תגובה מהירה
שם המשחק הוא ערנות יומיומית, מנגנוני מעקב חזקים ויכולת תגובה מהירה. תקציב שנתי חתום וסגור איננו ערובה לתכנון ראוי, למעקב שוטף וגם לא לביצוע סביר - וראינו את זה בשנים של חד וגם של דו-שנתי.
בשנת 2015 למשל, שינה האוצר שלוש פעמים את תחזית ההכנסות ממסים בתוך השנה. בדיוק כמו שבנק ישראל והאוצר שינו ומשנים מפעם לפעם את הערכות הצמיחה, בתוך השנה. מערכת מתפקדת אמורה לעקוב כל יום אחר ההוצאות והכנסות, לבצע תחזיות לזמן קצר במסים ובהוצאות - ולא להתמכר אליהן, וכל זה במקביל לניטור שוטף של הצמיחה, ההשקעות, התעסוקה, היצוא, היבוא, ובשנים האחרונות יותר ויותר פרטי מידע שוטף על הצמיחה העולמית, הצמיחה על פי יעדי היצוא ועוד כמה דברים כאלה.
לא ליפול להתקף אופטימיות
במקביל, לא ליפול לנטיות לב האישיות ו/או הפוליטית של ראש הממשלה או שר האוצר, יהיו מי שיהיו. "משלנו" או לא "משלנו" (זה כבר קרה לא שנה אחת ולא שלוש). לא להתקף אופטימיות, לא לאובססיה דיכאונית ולא לדחף פוליטי בלתי נשלט לחסל יריב פוטנציאלי.
להגיב בזמן אמת
וכשמשהו משתנה - מכת שמיים, שיטפון, משבר עולמי, מלחמה/מבצע, בחירות, עוד הכנסות או הרבה פחות הכנסות - להתכונן ולהגיב בזמן אמת. לא להימרח בבהלה ולא לספר סיפורים של "אנחנו לומדים את ההתפתחויות".
הפנים הפוליטיות
כשכל זה קורה - השאלה אם התקציב - חד-שנתי או דו-שנתי - מתמקדת רק בפנים הפוליטיות.
