אתר בנייה / צילום: תמר מצפי
בספטמבר האחרון יצא לדרך חלק נוסף ומשמעותי ברפורמה בחוק התכנון והבנייה: הרישוי המקוון, שהגדיר בין השאר לוחות זמנים קצרים וברורים לוועדות המקומיות. התקנות, שנחתמו על ידי שר האוצר משה כחלון, מסמנות יעדים של הוצאת היתרי בנייה תוך 90 יום והן מחייבות את הרשויות המקומיות להנפיק מסמכים ואישורים במועדים קצרים הקבועים בחוק. כך למשל, תיק מידע אמור לעבור למבקש בתוך 30 יום מרגע הבקשה (45 יום בתקופת המעבר) ועוד כללים שונים.
כשחתם שר האוצר על התקנות אמרה בינת שוורץ, מנהלת מינהל התכנון דאז (סוף סוף פורסם בימים האחרונים מכרז למנהל המינהל הבא, כמעט חמישה חודשים מאז פרישתה), כי "המערכת תרכז את כלל ההליכים, המידע והאישורים הנדרשים במקום אחד, והמנגנון החדש יאפשר את קיצור לוח הזמנים למתן היתר בנייה".
עם זאת, כבר אז הודתה שוורץ כי "כמו בכל מערכת מקוונת חדשה, ייתכנו תקלות בשלבים הראשונים להתנעתה, ולכן מבקשים מהציבור לעדכן אותנו בכל תקלה, כדי שנטפל בה מידית". אולם כעת נראה, שהליך ההסתגלות קשה יותר ממה שנחשב בתחילה.
בחודשים האחרונים מתריעים גורמים בענף - בתלונות שזורמות כמעט מדי יום - שהמערכת אינה פועלת כנדרש. ומה שגרוע יותר: הטענה השכיחה היא שהרשויות המקומיות מנצלות את האפשרות הטכנולוגית כדי לצמצם מגע אנושי ולהציב מטלות ברגע האחרון, שמביאות למעשה לעיכוב במתן המידע - במקום לזרז את התהליך.
גם במשרד האוצר הבינו שהמערכת עוד לא בשלה. לפני שבועות אחדים חתם שר האוצר על תקנה שתוקפה שנתיים, שמאפשרת למעשה לחזור לצורת ההגשה הקודמת במקרים של תקלה במערכת.
בפאנל רחב שערכנו עם בכירות מינהל התכנון לפני כשבועיים הן אמרו שכמו כל מערכת חדשה, ייקח זמן להסתגל לשינוי, ושהתקנה של שר האוצר מתייחסת רק למקרים חריגים. לטענתן, דווקא ברשויות המקומיות, שהתרעמו על התקנה, רבים ממהנדסי הערים מרוצים מאוד מהמערכת.
ובאופן רשמי, במינהל התכנון שבמשרד האוצר מדגישים כי הם מרוצים מהתוצאה. על פי נתוני מינהל התכנון, בקשות לתיק מידע מוגשות כיום כמעט כולן בצורה מקוונת, ובכל הנוגע להגשת בקשות להיתר מדובר בזינוק במספר המגישים בצורה מקוונת. ב-2016 הוגשו 22 אלף בקשות למידע וכ-8,000 בקשות להיתר במערכת המקוונת, ולפני כן מדובר היה בכמה מאות בקשות בלבד.
הבקשות לתיק המידע מוגשות רק במערכת המקוונת (מלבד בעיריית ירושלים, שבקרוב תיכנס גם היא למערכת), ובכל הנוגע לבקשות להיתר בנייה מדובר על כ-15% מכלל הבקשות להיתר ב-2016, מספר שעל פי מינהל התכנון צפוי להאמיר בצורה משמעותית ככל שגורמי המקצוע, הן בענף והן בוועדות המקומיות, יטמיעו את השימוש באופן מלא.
"בבקשות להיתר יש עדיין עירוב בין המקוון להגשה הרגילה. הוועדות עדיין בעולם של מעבר. אנחנו מעריכים שב-2017 נראה קפיצה משמעותית", אומר מקור בכיר במינהל התכנון. "יש אנשים מטעמנו שמסתובבים בוועדות ומסייעים לעמוד בזמנים". במינהל התכנון הדגישו כי מספטמבר ועד דצמבר 2016 ב-36 ועדות (רובן קטנות יחסית) ניתנו היתרי בנייה תוך 90 יום - אופקים, אילת, אצבע הגליל, אשקלון, באר שבע, גולן, דרום השרון, הגליל המזרחי, הערבה התיכונה, זבולון, זמורה, חבל אילות, חדרה, חולון, חוף אשקלון, חוף הכרמל, חוף השרון, יבנה, יואב, לב הגליל, להבים, מודיעין-מכבים-רעות, מטה יהודה, מרום הגליל, משגב, נגב מזרחי, נגב מערבי, עמק חפר, צפת, קצרין, קרית טבעון, קרית מלאכי, רחובות, רעננה, שורקות ושפיר.
"רואים התחכמויות ללו"ז שנקבע"
"לא כל הוועדות מאומנות בנושא, וכבר היום מסתבר שיש פרויקטים שפשוט אי אפשר לקדם באמצעות המערכת המקוונת. כולם כבר אמורים לעשות את זה, אבל בפועל זה לגופו של פרויקט. האבסורד בדבר הזה הוא שהמהלך שהיה אמור לפשט, להנגיש וליצור ודאות בתהליך שעד כה סבל מאי ודאות גדולה - לא מצליח לשרת את המטרות שלשמן הוקם". כך אומר יגאל צ'ודנר, מנכ"ל נתיבי הקמה, חברה העוסקת בתחום הרישוי ועבודה מול ועדות וקידום תהליכים סטטוטוריים.
צ'ודנר מונה כמה סיבות לכך: "קודם כל, לא ניתן לעבור שלב כאשר אתה לא עונה על איזשהו שלב טכני, שלפעמים הוא מיותר או לא מוגדר נכון. אתה לא יכול למשל להגיש תוכנית כשנושא השימושים והזכויות נמצא במחלוקת. בעבר, במקרים כאלו, אם היית יושב עם בודק תוכניות, אפשר היה להביא ולהציג נימוקים, או שאפשר היה לדרוש דיון נוסף בוועדה ולהגיש ערר. היום המערכת לא מאפשרת את זה, החוק לא מגדיר מה אפשר לעשות ובפועל מה שאפשר לעשות זה רק להגיש עתירה.
"שנית, המערכת עצמה חוסמת תקשורת. הכל מקוון, והרשויות והוועדות המקומיות מקבלות פחות קהל. אי אפשר לתקשר עם אנשים בנושאי תכנון שזה חשוב מאוד, להציג דברים וכד'.
"גם בנושא לוחות זמנים יש בעיות. למשל, מגישים מפת מדידה בשביל תיק מידע, עובר חודש וחצי ואומרים שהמודד שכח לציין פרט מסוים. אם הייתי בא לשם היו אומרים את זה באותו הרגע ואפשר היה לפתור את זה, אבל עכשיו, חודש וחצי עברו ולא שמעתי כלום ופתאום במקום לקבל תיק מידע, אני מקבל הערה. זה שוב זורק אותי להתחלת התהליך.
"עם כל הרצון הטוב של התוכנית הזו, אני עוד לא ראיתי שום מקום שהוציא תיק מידע תוך 30 יום והיתר בנייה תוך 90 יום. אלה המטרות המוצהרות, אבל עוד לא ראיתי שזה קורה. במקום זה אנחנו רואים התחכמויות ללו"ז שנקבע".
צ'ודנר מדגיש שקביעת לוחות הזמנים שהיתה אמורה להיות לטובת ההליך המהיר, הופכת לא פעם לגורם מעכב: "תיק מידע אפשר גם להוציא בפחות מ-30 יום. אבל ברגע שקבעו 30 יום, אתה לא מקבל את זה יום לפני כן. כולם מתיישרים על פי 30 יום. וגם זה כאמור במקרה הטוב, כי לפעמים כאמור יום לפני שתמה התקופה אתה מקבל הערה קטנה ואתה צריך להמתין שוב.
"גם בעניין התנאים בהיתר המצב רק הידרדר. החוק מחייב כיום את הרשות לתת את כל התנאים שיופיע בהיתר מראש, בלי אפשרות לשנות את זה אחר כך. שוב, הרעיון הוא ודאות. אבל מה קורה בפועל? במקום שבעה תנאים אתה מקבל 18. הרשות מכניסה מראש את כל התנאים שרק אפשר כי היא לא יכולה להוסיף אחרים אחר כך. הרעיון הוא מצויין, אבל בפועל, או עד שזה יקרה, זה לא עובד".
"האדריכלים צריכים ללמוד לעבוד"
צ'ודנר מודה שהבעיה היא לא רק במערכת - וגם לבעלי המקצוע יש אחריות לפעול נכון: "אני לא מוריד אחריות מבעלי המקצוע, לפעמים גם הם לא ב-100% עושים מה שצריך. האדריכלים היום כולם לומדים איך לעבוד. קמו כבר עסקים שנותנים שירות למשרדי אדריכלים להגיש תוכניות בצורה מקוונת. יש מי שהוא לא יודע, ואומר שהוא כבר מבוגר מדי בשביל ללמוד בעצמו, אז יש מי שעוזר להם".
"כמו שאדריכלים מגישים תב"עות בצורה מקוונת, הם צריכים גם לדעת איך לעבוד מול רישוי זמין. זה עניין טכנולוגי ומי שעדיין לא למד איך לעשות את זה צריך ללמוד", אומר האדריכל חיימי שניידר.
"התהליך נועד ליצור פשטות ויעילות, אבל בפועל יש עדיין כמה דברים שלא מצליחים לפתור. דוגמא אחת היא למשל דרישות סף של המערכת שדורשות מהאדריכל לדעת פרטים מורכבים על הפרויקט בשלב מאוד מוקדם. לפעמים, בתכנון בשלב ראשון לא תמיד יודעים את כל הפרטים ולפעמים דברים שמכניסים בהתחלה ועובדים עליהם בלחץ כדי לעמוד בהגשה, מתגלים כמיותרים בהמשך".
גם הרשויות המקומיות, היעד לקליטת המידע המקוון, לא תמיד יודעות לקבל אותו. שניידר: "חלק גדול מהאדריכלים יודע לעבוד עם המערכת, אבל לא פעם יש בעיה עם הרשויות שעומדות מולנו. לפעמים אפילו הקיבולת של המחשב ברשות לא מספיק גדולה כדי לקבל קבצים גדולים.
"אני חושב שהרשויות עוד לא הטמיעו את המהפיכה הטכנולוגית. חלק עושים שילוב בין הגשה ידנית וחלק מקוונת וזה לא פעם גורם לבלבול גדול. המערכת גם קשוחה מאוד בלוח הזמנים וגם בתיאום בין כל היועצים השונים. כל שינוי מחייב שינוי בין כל היועצים. וזה רק בהיתרים. אם הוועדה המקומית שדנה בתוכנית ומאשרת נותנת תיקונים, יש חמישה ימים לעשות את זה ואם לא הספקת אתה חוזר להתחלת התור".
שניידר מזכיר שמכוני הבקרה היו אמורים להיות חלק בלתי נפרד מהרפורמה והיו אמורים להקל על התהליך, אבל נכון להיום הם עוד לא קמו: "מכוני הבקרה היו חלק עיקרי בסיפור הזה. חישוב השטחים למשל שהיה אמור להיעשות בצורה ממוחשבת, אבל לא כך כך יודעים איך לקלוט אותו אז מחייבים להעביר בדרך אחרת".
"אנחנו קשובים"
כמה גורמים שעמם שוחחנו ציינו כי בשל העובדה שהמערכת המקוונת קובעת לוחות זמנים קבועים וקצרים, הרשויות התרגלו להעביר ברגע האחרון דרישה נוספת - שמתחילה מחדש את הספירה של מועד אישור הבקשה.
"אני לא רוצה להגיד שזה תרגיל של הרשויות, אבל נוח להגיד שלא עמדת בדרישות הסף כדי לעשות את זה מחדש", אומר שניידר. "המערכת היתה אמורה למנוע את הלחץ והעומס, אבל בגלל שהרשויות לא תמיד מצליחות לעמוד בדרישות האלו, הן מעבירות את העומס והלחץ לאדריכלים. אני בעד טכנולוגיה, אבל אנחנו עדיין לא שם. הכיוון נכון, אבל המערכת לא הוטמעה כמו שצריך. חוסר הגמישות של המערכת לא מאפשרת להגיע לתועלת אליה התכוונו מראש".
במינהל התכנון שבים ומדגישים שמדובר במערכת חדשה, בשלב הלמידה, ומכאן התקלות: "כמו בכל שינוי גדול ורחב עם הרבה משתתפים, התהליכים מוטמעים בשלבים ולפעמים ועדות מבינות דברים אחרת ממה שלימדנו אותן", כך מינהל התכנון. "אנחנו קשובים למתכננים וליזמים וגם לוועדות.
"כששומעים על תלונות אנחנו עוזרים ליצור נהלי עבודה מסודרים כדי למנוע את המצבים האלו, כדי שהכל יהיה ברור ומובן מראש. צריך להבין שזה תהליך גדול ומורכב, 126 ועדות, וכל הגורמים בארץ, היזמים, הקבלנים, המתכננים ועוד. בטוח שיש מי שמתקשה, ואנחנו מאוד קשובים לשטח". במינהל התכנון מאשרים שאכן קיימת בעיה עם קבצים גדולים ומסיבה זו במקביל לתהליך המקוון ניתן להעביר את החומרים באמצעות דיסק או קי או ג'מבו מייל, וטופס ההגשה המקוון עדיין נעשה בצורה הרגילה.
לגבי הטענות שהוועדות המקומיות אינן עומדות בלוחות הזמנים, במינהל התכנון דוחים את הדברים. "בוודאות עומדים בלוחות הזמנים", אומרים במינהל התכנון, "בגלל שזה תהליך חדש, אנחנו מקבלים גם עדכונים שוטפים מהוועדות שמתרגשות בעצמן בעבודה עם המערכת. שולחים לנו תמונות בווטסאפ של השלמת הנפקת ההיתר תוך 90 יום. זה קורה".
"כל העולם מתקדם. הכי חשובה הוודאות"
ומה קורה בעיריות/בוועדות המקומיות? אבנר אקרמן, יו"ר איגוד מהנדסי הערים ומהנדס עיריית נתניה, מסכים שהמערכת החדשה אינה חפה מבעיות, אבל סבור שמדובר בקשיי לידה. "אנחנו נמצאים היום בשלב שהדיווח כולו כבר חייב להיות מקוון. זה טוב, זה אמור להביא ודאות ולוחות זמנים מדוייקים. אבל לעומת הרשויות המקומיות שהיה להן הרבה זמן לעבוד על זה, והיו פיילוטים, לבעלי המקצוע ומגישי התוכניות זה חדש ולא פשוט.
"יש גם כמה בעיות. בעיה שמטופלת לאט מדי לטעמי, קשורה לגודל הקבצים. קבצים גדולים המערכת פשוט לא יודעת לקלוט. בעיה שנייה נמצאת אצל מגישי הבקשות, שעדיין לא מיומנים. הרבה מסמכים מוגשים בצורה לא מספקת שלא עוברת את תנאי הסף של המערכת".
ומה בנוגע לתקנה שעליה חתם לאחרונה שר האוצר, המאפשרת חריגה מהכללים במקרה של תקלה במערכת? לדברי אקרמן: "זו אמירה בעייתית מאוד. לא הוגדר מהי התקלה. למשל אם במשרד מסוים יש חיבור אינטרנט איטי, זו תקלה? אם במשרד אדריכלים לא יודעים לכווץ קובץ זו תקלה? זה לא ברור וזו בעיה, במיוחד שהחריגה מהכללים גם מוציאה את שני הצדדים מהמחויבות ללוחות זמנים".
לגבי תלונות שנשמעות על ועדות שמוציאות בקשה יום לפני המועד שנקבע, כדי לדחות את מתן תיק המידע, אומר אקרמן כי הוא לא נתקל בתופעה, אבל הוא יודע על רשויות שהתלוננו שפרק הזמן שנקבע מראש אינו מספק, כי לפעמים המידע גדול מדי ויש הרבה בקשות. "בגלל שצריך להעביר הכל באופן מלא ובלי שינויים רוצים להעביר מידע מושלם, זה האינטרס של שני הצדדים. ואולי בגלל זה יש עיכובים. לא נתקלתי בבעיה לגבי תיק מידע, אולי בבקשות להיתר".
- מה בנוגע להכבדת כמות הדרישות כברירת מחדל, משום שלא ניתון להוסיף דרישות מאוחר יותר?
אקרמן: " ייתכן שבבקשה להיתר הוועדות לוקחות מרווחים גדולים יותר. אני מניח שזה משהו שייגמר בקרוב. מה שחשוב זה הוודאות שאפשר לקבל. לפני הרפורמה בקשה הייתה נגררת שנה או שנתיים לפני הגעה לדיון. היום עורך הבקשה עושה הרבה עבודה עוד לפני הבקשה, אבל מרגע שהוא מגיש ישנם 90 יום. צריכים להשקיע יותר זמן ברישוי המקדמי, בעלי המקצוע צריכים לשנות את הגישה ואת סדרי העדיפויות ולהקדיש את פרק הזמן הזה להסתגל למצב החדש. אני מודע לביקורת על המערכת, אבל כל העולם מתקדם. הרישוי במתכונת הקודמת הוא כל כך מיושן וחייבים להתקדם. זה עושה סדר והכי חשובה הוודאות".