רפת / צלם: תמר מצפי
קריאת כיוון ראשונה בדרך לביטול התכנון בשוק החלב? מנכ"ל משרד החקלאות, שלמה בן אליהו, צפוי להמליץ לשר החקלאות, אורי אריאל, לשנות את המכסות הקיימות היום בענף החלב באמצעות שינוי הגדרתן - כך עולה ממכתב שכתב בן אליהו ואשר הגיע לידי "גלובס".
המשרד גיבש שורה של המלצות שמטרתן הראשונית היא לשנות את חלוקת המכסות בשנת 2018, אולם מה שעומד מאחוריהן הוא ניסיון להכין את הקרקע לקראת סיומו של מתווה לוקר בשנת 2019 - אז ינסו במשרד לקדם את ביטול התכנון והמכסות והפיכת השוק לשוק חופשי. במשרד החקלאות מקווים שבתום מתווה לוקר ייעשה ניסיון לפתוח את ענף הרפתות לתחרות על בסיס יעילות.
הרקע למכתבו של בן אליהו הוא מכתב שהועבר לו מטעם פורום קהלת למדיניות, הדורש לקבל את התשתית העובדתית שהובילה לעיצוב החוק הקיים כיום לקראת השינויים הצפויים בתכנון משק החלב. לדבריהם, ההצדקות למדיניות זו קלושות, והם תוקפים את חלוקת המכסות בין שני המגזרים היצרניים - הקיבוצים והמושבים.
ראשית, ממליץ בן אליהו במכתבו, כי חלוקת המכסות תהיה גם לבני המושב והקיבוץ הגרים בהרחבות הקהילתיות, כך שגם הם יוכלו לבקש מכסות. הכוונה בכך היא להכניס שחקנים חדשים לשוק. כיום יש כללים איך לקבוע כניסה של שחקנים חדשים לשוק, וצעד כזה יכול לשמוט לחלוטין את הקרקע מתחת למערכת המתוכננת.
נקודה נוספת שאותה מעלה בן אליהו במכתבו, היא כי חלוקת המכסות בשנת 2018 תהיה רק למשק המשפחתי, על מנת להביא את הרפתות הקטנות לכדאיות כלכלית גבוהה יותר על ידי הגדלתן או איחודן. מי שצפוי להתנגד למהלך כזה הוא התנועה הקיבוצית, בנימוק שרשת החלב הקיבוצית שייכת לסך חברי הקיבוץ, לעומת המושבים שבהם היא שייכת ליצרן בודד, ומהלך כזה ייתן עדיפות ליצרן הבודד על פני הכלל. כלומר, הוא מאפשר לרפת קטנה לגדול באמצעות רכישת מכסה של יצרן מושבי אחר שהפסיק ליצר.
בנוסף, בן אליהו ממליץ על חלוקה שווה של 50:50 בין המשק השיתופי לאחרים, בניגוד למה שקיים בחוק החלב שנחקק ב-2011 וקובע כי הקיבוצים מקבלים מכסה של 58% ואילו המושבים, של 42%. גם להחלטה הזו צפויים הקיבוצים להתנגד. המושבים טוענים כי צריך למצוא פתרון לחזק את הרפתות הקטנות, אולם בקיבוצים חושבים כי יש דרכים לתמרץ רפתות קטנות להתייעל, וכי אין בסיס לשינוי כזה.
החשש: פגיעה ביכולת הייצור
בימים אלה נערכים במשרד החקלאות לחלוקת מכסות חלב לשנת 2018 כך שיהלמו את חוק החלב והתקנות הנלוות אליו. לקראת ההחלטה העבירה מועצת החלב המלצה לחלק תוספת מכסה של 60 מיליון ליטר ליצרנים הקיימים, כדי לעמוד בתחזית צריכת החלב לשנה הבאה.
חוק החלב, שנחקק ב-2011, מעגן את הקריטריונים לקביעת מחיר המטרה, כלומר, הנוסחה שלפיה משלמות המחלבות את התמורה ליצרני החלב, ובדרך זו מבטיח החוק את רווחיות היצרנים. כמו כן, מעגן החוק את ניהול הענף באמצעות מועצת החלב המורכבת מנציגי היצרנים, המחלבות והממשלה. לשר יש סמכות בחוק לקבוע את גובה המכסות בהיבט של חלוקת מכסות לרפתות חדשות.
ב-2019 אמור להסתיים מתווה לוקר באופן רשמי. חוק החלב מגדיר את 2019 כשנה שבה צריך לדון במנגנון מחיר המטרה. בממשלה כמובן ירצו להוריד את מחיר המטרה, והחקלאים ייאבקו כדי להעלות אותו.
אביתר דותן, מנכ"ל התאחדות מגדלי הבקר, ומי שאחראי על מכסות החלב אומר היום ל"גלובס", מביע התנגדות למהלך: "את המכסות של 2018 מחלקים על פי החוק והתקנות הקיימות, ואם רוצים לדבר על שינוי בנושא המכסות, זה יהיה במועד ההסכם החדש. כל שינוי, כמו להעביר לרפתות קטנות חלב באופן גורף, עלול לפגוע ביכולת הייצור של הענף. התכנון הוא דבר מקצועי ולא פוליטי, מחלקים למי שיכול לייצר חלב ואסור לנו לפגוע בזה. בהסכם חדש אנחנו יכולים להגיע ליכולת ייצור יותר גבוהה. אנחנו בהחלט מנסים ליזום מהלך יחד עם המדינה כדי שיהיה הסכם כמה שיותר מוקדם, שגם ימנע אי ודאות בענף".
גורם בענף אמר היום, כי "שינויים כאלה יפגעו ביכולת הייצור. אתה צריך שתהיה לך יכולת לייצר ולהביא עוד פרות". אגף התקציבים במשרד האוצר, משרד החקלאות ומשרד הכלכלה, התעשיינים והמערכת החקלאית מנהלים מו"מ מאחורי הקלעים. כולם נמצאים במירוץ להגיע להסכם כבר עכשיו, כדי שתקופת אי הוודאות תהיה קצרה יותר כדי למנוע פגיעה בענף. כרגע עדיין אין הסכמות בין הצדדים להתחיל תהליך של הידברות, ומנסים לבנות היתכנות מבוססת מקצועית. אם הענף לא יטופל, יכולת הייצור עשויה להיפגע בעוד כמה שנים.
אבו וילן, מזכ"ל התאחדות חקלאי ישראל, השיב לבן אליהו במכתב שבו הוא תוקף את הניסיון להעביר החלטות שלא תואמות את ההסכמים הקיימים כיום. "באם המשרד חפץ בדיון מעמיק על האפשרות לשנות סדרי עולם בניהול הענף עד כדי סטייה מחוק החלב ותקנותיו, יש לקיים על כך דיון מקצועי סדור, לא בחליפת מכתבים ולא תחת לחץ של לוחות הזמנים הנדרשים לחלוקת תוספת המכסות לשנה הבאה", כתב.
במשרד החקלאות מתבססים על התפיסה של ה-OECD, שמתווה במסגרת מערכת ההסכמים שלה עם ישראל מחויבות להפסיק את מה שהיא מגדירה כתמיכה מעוותת בתחומי החקלאות, והמדיניות שקיימת היום בישראל בענף החלב.
סופו של מחיר המטרה ההיסטורי
המחלוקת המרכזית בסוגיה היא השאיפה של משרדי הממשלה לבטל את התכנון בענף החלב. בשלב זה הקיבוצים אינם מוכנים לגשת לשולחן הדיונים בלי לקבל הסכמה עקרונית שהתכנון ומחיר המטרה לא יבוטלו. כדי להבין את המשמעות של שינויים בענף הרגיש הזה, מספיק להתבונן על תנובה: העלייה של מחיר המטרה בשנה האחרונה גרמה להוצאה של תנובה לגדול ב-80 מיליון שקל.
כלומר, התכנון והמכסות לא תואמים את המדיניות הזו. באירופה התקבלה החלטה לפני כ-8 שנים, להביא לביטול המכסות. לפני כשנתיים הגיע הרגע שבו בוטלו המכסות. כל המשק החקלאי קרס, למרות התמיכה הישירה, והגיע למצב שחקלאים הפסיקו לייצר חלב בגלל חוסר כדאיות בשל מחירי ההפסד.
לקראת מה אנחנו הולכים? ביום שאחרי מתווה לוקר, התוצאה הסופית תהיה שהחקלאים יצטרכו להתגמש, והמדינה תצטרך להסכים להמשיך קיומו של ענף מתוכנן בשוק החלב. גם המקטע החקלאי יצטרך להתייעל ולעשות צעדים שיורידו את המחיר של החלב שהוא מוכר למחלבות. הוויכוח יהיה באיזה קצב זה יקרה והאם המדינה תתמוך בתהליך ההתייעלות באמצעות המענקים כפי שכבר עשתה בעבר. מצד החקלאים יש ציפייה שהם יזכו למענקים גם הפעם.
ריכוזיות על חשבון הקטנים
ומה יהיו ההשלכות של התוכנית שמציג מנכ"ל משרד החקלאות? בהיבט של התועלת הציבורית - עד היום העמדה של המדינה, שתאמה את האינטרס של הקיבוצים, הייתה כי החקלאות היא לא רק כלכלה, אלא צריכים לעמוד לנגד עיניה גם אינטרסים לאומיים נוספים כמו תפוקות מדיניות, פיזור של האוכלוסייה, ייצור עצמי של המזון גם מסיבות ביטחוניות. המדינה צידדה בטענות הללו, שמתפרשות כסתירה לשוק החופשי.
כיום החלב הוא שוק מתוכנן הבנוי על מכסות. הקיבוצים מאמינים כי התוצאות של ביטול השוק המתוכנן ייצרו שוק חופשי שיגרום לאחת מהחוליות בשרשרת להשתלט עליו, וברור שחלק מצוואר הבקבוק יהיה בתעשייה, כלומר בחברות השולטות בשוק החלב.
במצב של שוק חופשי, התוצאה עשויה להיות ריכוזיות חדשה שתיווצר במשק, בין אם במקטע של הספקים, או בין אם במקטע הקמעונאי, כפי שרק השבוע חשפו נתוני בדיקת משרד האוצר והחקלאות לגבי הריכוזיות בתחום הפירות והירקות. אולם בניגוד לפירות וירקות, החלב הוא מוצר חקלאי שמחייב עיבוד תעשייתי ויש לו תאריך תפוגה, שכן מדובר בתוצרת טרייה. ריכוזית כזו בהכרח תביא לאי-תחרות, ובהתאם לעליית מחירים.
כל מחלבה צריכה להיפטר מהתוצרת, ויהיה לה אינטרס להיפטר ממנה מהר ככל האפשר. פתיחת השוק המתוכנן תיצור שיווי משקל שונה מהקיים היום, כשלמעשה יהיה גורם ריכוזי שינהל את התהליך - רק שהגורם הזה לא יהיה המדינה.
בהיבט החקלאי, זה יגרום להיעלמות הרפתות הקטנות, כלומר המשק המשפחתי, וחלק מהרפתות הקיבוציות, ותיווצר מוטיבציה מאוד גדולה לביסוס מערכות ייצור גדולות ומרוכזות, מה שסותר את התפיסה של פיזור.
מי שלוחץ לקיומה של ההפרדה הזו הוא המשק המושבי, שחושש מהתהליך של ביטול "החומה הסינית" - כפי שמכונה החלוקה של 58% לקיבוצים ו-42% למושבים. אם יבטלו את החומה הסינית, החברות הקטנות יעברו לידי הגדולים והמושבים לא רוצים בכך.
