רחוב בטייבה / צילום: תמר מצפי
ב-30 באוקטובר יתקיימו הבחירות לרשויות המקומיות. בעוד שמועד הבחירות ידוע ומוכר, ישנו תאריך פחות מוכר - ה-30 במארס 2019, המועד שבו מרבית הרשויות המקומיות ישלימו את הגשת הטיוטות של הדוחות הכספיים המבוקרים למשרד הפנים, בראשות השר אריה דרעי. ב-1 לאפריל 2019 כבר יהיה ברור ששוב, כפי שקורה כל חמש שנים בשנת בחירות, היקף הגרעונות של הרשויות המקומיות שילש את עצמו, במרבית המקרים בעקבות חריגות בתקציבי הפיתוח - התב"רים (תקציב בלתי רגיל).
עד יוני 2019 יאושרו בדיעבד חלקן הארי של החריגות בתקציבי הפיתוח. רשויות רבות יאבדו את מעמד "רשות יציבה", ואולי חלק מהרשויות האיתנות יאבדו את היתרונות הנובעים ממעמד זה למשך שנתיים-שלוש. ייתכן שבחלק מהמקרים, משרד הפנים אף ימנה חשבים מלווים. במקרים חריגים הוא גם עשוי להפעיל את הוועדה לחיוב אישי (שעד היום חלק מבדיקותיה לגבי החריגות בשנת 2013 טרם פורסמו).
באוקטובר-נובמבר 2019, עת יפורסמו הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות, ירעשו כותרות העיתונים ליום יומיים. התקשורת תספר על הגרעונות הרבים ברשויות המקומיות, הכותרות ידברו על שחיתויות, ראשי ערים חדשים ילינו על הירושה שקיבלו מקודמיהם, ועד סוף 2019 אף אחד כבר לא יזכור דבר, לפחות עד 2024. אבל מה שרוב הציבור בישראל לא יודע הוא שמרבית הגרעונות הללו, שחוזרים כמו גל סינוס כל חמש שנים, הם גרעונות רישומיים שנובעים מביורוקרטיה, מהכוח המתעצם של הרשויות המקומיות מול חולשתו של משרד הפנים ולא ממחסור בכסף בקופת הרשויות.
גרעון בתקציב הפיתוח
בשנת 2003, בשיא המשבר של הרשויות המקומיות, היה הגרעון של הרשויות המקומיות כ-6.8% מכלל הכנסות הרשויות. 18% ממנו שויך לגרעון בתקציבי הפיתוח של הרשויות.
בחלוקה בין הרשויות היהודיות לערביות, בלטה העובדה שהרשויות היהודיות "הצטיינו" בגרעוניות בתקציב הפיתוח, בעוד שהרשויות הערביות היו גרעוניות בעיקר בתקציבן השוטף. כ-13 שנים לאחר מכן ולאחר אין ספור ועדות קרואות וחשבים מלווים, הרשויות הערביות יישרו קו ומאז הגרעון הדומיננטי של כל הרשויות בישראל הוא גרעון בתקציב הפיתוח (לרוב מעל 70% מהגרעון).
דבר אחד לא השתנה בכל אותה תקופה. כל חמש שנים - בשנת בחירות, הגרעון המצטבר של כלל הרשויות המקומיות מגיע לשיא.
ניתן היה לחשוב שבעקבות הגרעוניות המחזורית הזאת נראה גם גידול בהיקף המלוות של הרשויות המקומיות לצורך כיסוי הגרעונות, אך בפועל רמת החוב של הרשויות המקומיות בישראל לא השתנתה משמעותית (13.9 מיליארד בממוצע, עם שינויים של עד 3% לכל כיוון). רק כאשר שואלים האם לרשויות הגרעוניות אכן חסר כסף, מתברר נתון מפתיע - בממוצע, לכ-60% מהרשויות שבמאזן תקציב הפיתוח שלהן יש גרעון, היו כספים בקופת הפיתוח בהיקפים הגדולים מהיקף הגרעון שאיתו סיימו את השנה.
אם יש כסף - מדוע יש גרעון?
כאשר רשות מקומית מאשרת פתיחה של פרויקט ומקצה לו כספי פיתוח היא "פותחת תב"ר" לטובת הפרויקט, ומעבירה את התב"ר לאישור משרד הפנים, תוך שהיא מפרטת את מקורות המימון של אותו פרויקט. כאשר התב"ר מאושר על ידי משרד הפנים, הרשות יכולה להקצות כספים ממקורות המימון השונים (מלוות, קרן פיתוח וכו') לטובת התב"ר. אבל אם משרד הפנים לא מאשר את התב"ר - לרשות אסור להוציא כספים לטובת התב"ר עד לאישורו.
אם רשות בכל זאת מוציאה כספים לטובת הפרויקטים (או חורגת מהתקציב ללא אישור), אזי בסוף השנה כשהיא מבצעת מאזן בדוח הכספי, היא מחויבת לרשום כי הפרויקט מומן מגרעונות זמניים, כי מקורות המימון לא אושרו.
במילים אחרות - הגרעון הוא תוצאה של מינהל לא תקין מצד הרשות המקומית.
בשנת בחירות מקשיח משרד הפנים את תהליך אישור התב"רים מחשש לשימוש בכספים לטובת הבחירות. אך כאמור, ברוב המקרים התב"רים מאושרים בדיעבד כשנה לאחר מכן. כך יוצא שקשיחותו של משרד הפנים באישור התב"רים בשנת הבחירות מאבדת ממשמעותה - והמחזוריות בגרעונות מעידה יותר מכל שהרשויות יודעות זאת ולא מתרגשות.
החמרת ענישה
אם לשפוט לפי מחזוריות הגרעונות, אנו בפתחה של עוד שנה של שיא בגרעון. אבל ניתן למנוע את הוצאת הכספים הלא תקינה על ידי הרשויות המקומיות בכמה צעדים פשוטים.
ראשית, על משרד הפנים לפרסם באופן פומבי את רשימת התב"רים שאושרו או נדחו על ידו ולתת למועמדים למועצות הרשויות לעשות בשבילו את פעולת השיטור והבדיקה שהרשויות לא מוציאות כספים על מיזמי ראווה שלא אושרו.
שנית, משרד הפנים יכול לבחון טוב יותר שהרשויות המקומיות לא נכנסות לגרעון בתב"ר, כאשר מקבלים אנשי המשרד את הדיווח החצי שנתי מהרשויות בחודשים יוני-יולי. פעולה משמעותית אחרונה היא להחמיר באופן משמעותי את הענישה האישית, באמצעות הוועדה לחיוב אישי, של ראשי רשויות וגזברים שבתקציבם מתגלים גרעונות "רישומיים" - עקב ביצוע תב"רים שלא אושרו.
דעה: דרושה שקיפות גם ביום שאחרי הבחירות
הבחירות לרשויות המקומיות בסוף אוקטובר צפויות להיות בסימן רוח התקופה. על רקע תחושת הגאות בשחיתות השלטון המקומי, הבנייה הלא מבוקרת והתכנון הבעייתי הדוחס את כולם לשכונות פקוקות, אפשר לצפות שכדי לזכות בנקודות מהבוחרים, המועמדים למועצות ולרשויות המקומיות ידברו בסיסמאות של מינהל תקין, בנייה שפויה וטיפול בבעיית הפקקים.
נושא נוסף שכבר עולה לקראת הבחירות הוא השקיפות - שקיפות בהתנהלות, שקיפות ביומן, שקיפות בהצהרות הון, שקיפות בניגודי העניינים ושקיפות של תהליכים על ידי שיתוף הציבור.
השיח על שקיפות מתחזק בשנים האחרונות בעיקר בהקשר של הכנסת והממשלה. הצוהר מתרחב בזכות גופים פרטיים כמו קרן התחקירים העצמאיים ועמותות שקיפות ומינהל תקין כגון התנועה לחופש המידע, הסדנא לידע ציבורי, המרכז להעצמת האזרח, עמותת הצלחה והתנועה לאיכות השלטון, שהובילו לשקיפות ונגישות גבוה של תקציבים ממשלתיים, הסכמי ניגוד עניינים של שרים ופקידים, חשיפת יומני הפגישות של השרים ועוד. הפעילות נתנה רוח גבית גם לגופים ממשלתיים, כמו היחידה הממשלתית ליישום חוק חופש המידע, צוות תוכניות העבודה הממשלתיות במשרד ראש הממשלה וגופים נוספים שקידמו שיקוף של תוכניות עבודה, הנגשה מוסדרת של התקשרויות, והנחלה של שקיפות בהיקף הולך וגדל בפעילות משרדי הממשלה. ההבנה כי הציבור הוא חלק בלתי נפרד מתהליך העבודה של הממשלה וששקיפות היא אמצעי לשיפור פעילות הממשלה חילחלה ומחלחלת במשרדי ממשלה רבים, ונראה כי תהליך זה רק תופס תאוצה.
לא כך הדבר ברשויות המקומיות. בעוד שברחבי העולם הרשויות המקומיות וראשי הערים הגדולות הם שמובילים את מהפכת השקיפות והנגשת המידע, ואילו הממשלות מפגרות אחרי השלטון המקומי בתחום השקיפות, הרי שבישראל המצב הפוך והפערים רק גדלים.
אבל שקיפות היא הבטחה שקל לתת בערב הבחירות. האם פרסום הלו"ז של ראש הרשות מבטיח שקיפות? האם מספיק לשים קובץ תקציב באתר העירוני, או מסמך מעוצב של תוכנית עבודה? ומה מבטיח שהשקיפות תישמר אחרי הפעם הראשונה או השנייה, לאחר שאותה שקיפות מבורכת גם גררה ביקורת, שלא נעמה לאוזנו של ראש הרשות או לבכיריה?
על מנת ששקיפות תישמר ולא רק תאמר, על ראשי הרשויות המקומיות שייבחרו, ותיקים וחדשים, להשריש את השקיפות בתהליכים הארגוניים של הרשות. להנחיל את ההכרה בכך שבקרה (וביקורת) של הציבור תשפר את השירות לתושב. שפתיחות מול הציבור - פתיחות בתהליכים, תקציבים ותוכניות עבודה - משפרת את אמונו במערכת. שהמידע שקיים בידי הרשות המקומית שייך לציבור, וששיתוף הציבור אולי מגדיל את העומס בתחילת הדרך, אבל רתימת הציבור לתהליך מפחיתה את הקשיים והחיכוכים בהמשך.
עד ה-30 באוקטובר נשמע יותר ויותר על הצורך בשקיפות בשלטון המקומי. החל מה-1 בנובמבר נוכל לבחון האם זו הייתה רק סיסמת בחירות, או דרך פעולה. רק כאשר השקיפות תהפוך לחלק מהתרבות האירגונית של הרשויות המקומיות, היא תהיה מספיק חזקה בשביל להישאר עד הבחירות של 2023 ומעבר להן.
הכותב הוא עורך הבלוג "המדד המוניציפלי"