דורית סלינגר ואפי נוה / צילומים: תמר מצפי
לאחרונה טען יו"ר לשכת עורכי הדין אפי נוה כי הממונה על רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון דורית סלינגר תיזכר כ"מפקחת הכי גרועה בעולם". מבלי להתייחס ל"סטייל" של נוה ולמניעים הכלכליים והפוליטיים שנטען כי הניעו אותו לתקוף את המפקחת באופן שבו תקפה, מעניין לבחון את נכונות טענותיו לגופן.
בהיבט מסוים, אין ספק שנווה צודק: חברות הביטוח ושחקנים אחרים בשוק אכן יזכרו את דורית סלינגר כ"מפקחת הגרועה בעולם". מבחינתם היא אכן כזו - היא פוגעת ברווחיות חברות הביטוח, ברווחיות סוכני הביטוח וברווחיות עורכי הדין המעורבים בתביעות ביטוח. היא מנחיתה על כולם רגולציה מבלי לקבל בהכרח את אישורם או אפילו את הערותיהם לשיפור. לטענת חברות הביטוח המפקחת פוגעת ביציבותם. לטענת המבוטחים היא אינה מגינה מספיק על האינטרסים שלהם.
אולם, השאלה הרלבנטית אינה כיצד תיזכר המפקחת בעיני חברות הביטוח ואלפי עורכי דין, שמאים, סוכנים, ועוד, אשר מתפרנסים מתביעות הביטוח. עוצמת ההתנגדות למהלכיה מהווה ראשית ראיה לכך שאולי היא בכל זאת משרתת את האינטרסים של הציבור הרחב, אינטרסים הנעים בין כיסוי ביטוחי נרחב, פרמיות נמוכות וחברות ביטוח יציבות - אינטרסים הסותרים זה את זה מעצם טיבם.
אבל אין די בראשית ראיה. האם דורית סלינגר הינה מפקחת טובה או גרועה על ענף הביטוח בהיבט של הרווחה החברתית הכוללת, ולא של קבוצת כוח זו או אחרת?
וכאן התמונה מעט מורכבת.
נתחיל בכף הזכות. ראשית, רבים מבין ההגונים שבין מבקריה מודים שהיא אינה מושחתת, ושהיא שואפת באמת ובתמים - על פי תפיסתה - להגן על הציבור. אמנם, נשמעת בהקשר זה הטענה שהיא רודפת פרסום, אך טענה זו נחלשת מעט כשמשווים אותה לרגולטורים אחרים המחוברים לעיתונאים למטרות דומות, ומשום שחלק מהטוענים זאת נחשדים בעצמם ברדיפת פרסום.
שנית, מהלכים שהושלמו בתקופתה בכל הנוגע, למשל, לצמצום מסוים של ביטוחי הכפל בענף ביטוחי הבריאות המשלימים, להגברת השקיפות המוצרים לצרכנים והשקת מנועי השוואת מחירים, למעבר לעולם האינטרנטי, ולהוזלת מחירי הביטוח האלמנטרי והפנסיוני, ראויים לשבח.
שלישית, במהלך כהונתה המפקחת לא חששה להתמודד עם בעיות קשות ביותר. מספיק להזכיר את נושא הביטוח הסיעודי הקולקטיבי (אשר בכלל בוטל בהוראת קודמה), מבנה העמלות השערורייתי של סוכני הביטוח (אשר ההגונים שביניהם הודו בפומבי שהוא פסול), מקדמי הקצבה בביטוחי מנהלים, ועוד כהנה וכהנה סוגיות כבדות משקל. אלו הבעיות שהיה צריך אומץ ונחישות כדי להישיר מבט ולטפל בהן. על אומץ הלב והנחישות שלה יש לברך, גם אם על התוצאה הסופית פחות.
נעבור לכף החובה. אחת הטענות המושמעות על ידי חברות הביטוח כנגד המפקחת היא היותה "היפר-אקטיבית". הטענה היא שהפיקוח בראשותה מפיץ כמות עצומה ואף חסרת תקדים של חוזרים וטיוטות, אשר חלק ניכר מצליח גם לא לתרום ליציבות חברות הביטוח וגם לא לשפר את הכיסוי למבוטחים אלא סתם גורם לעלויות מיותרות לשחקנים בשוק ואשר בסופו של דבר מגולגלות על הציבור. מבדיקה שטחית עולה שכמות החוזרים והטיוטות שהמפקחת מפיצה אינו גבוה באופן חריג מכמות החוזרים שהפיץ קודמה בתפקיד. כך שגם אם פעולותיה הרגולטוריות (המלוות לעיתים ב"באז" תקשורתי שאינו תמיד מוצדק) יצרו את הרושם של היפר-אקטיביות, הרי לא נראה שמדובר בתופעה כה חסרת תקדים כפי שנטען.
אלא שבדיקה כמותית אינה מספקת, ובדיקת איכות הרגולציה כלל אינה פשוטה. בעוד שברור שחלק מן הבעיות שהיא ניסתה ומנסה להתמודד איתן הן קשות ומשמעותיות, דומה שטיוטות החוזרים שהמפקחת הפיצה לא תמיד שיקפו עבודת מטה מעמיקה....דבר שהביא לעיתים לרגולציה שלא שינתה דבר בשטח, לזיגזוגים ופניות פרסה רגולטוריות מיותרות.
טענה נוספת היא שכשהמפקחת לא מצליחה לחולל שינוי בדרכים קונבנציונאליות היא מנסה לעשות זאת בדרכים בלתי קונבנציונאליות, כגון הניסיון להקים מוסד לבוררות במסגרת חוק ההסדרים. אכן, יש צדק מסוים בעמדת המבקרים ויתכן והמפקחת הנוכחית הגזימה לעיתים בנחישותה לחולל שינוי חד ומהיר, אלא שיש לזכור כי בג"ץ והיועץ המשפטי של הכנסת ידעו בעבר (וידעו בוודאי גם בעתיד) לעצור אותה כשצריך.
לבסוף, נטענת הטענה כי הפתרונות שנבחרו בפועל על ידי המפקחת אינם אופטימליים. אכן, בעיית הביטוחים הסיעודיים טרם נפתרה באופן משביע רצון, לא ברור כיצד תוסדר מערכת היחסים הבעייתית עם סוכני הביטוח, גם העיוותים בשוק ביטוחי הבריאות המשלימים לא נעלמו, והשאלה אם מוסד הבוררות הוא פתרון ראוי לבעיית העומס על בתי המשפט ופער הכוחות בין הצדדים היא שאלה פתוחה - הרבה יהיה תלוי בפרטים. עם זאת, לאור העובדה שמדובר בבעיות מורכבות, ספק אם בכלל אפשרית הסכמה גורפת באשר לפתרון האופטימלי. לכן, ביקורת שאינה מלווה בהצגת פתרונות שברור כי הם יעילים יותר, אינה מספקת. יש לזכור שעצם הטיפול בבעיות אלה העלה אותן למודעות הציבורית וחולל שיח חשוב.
השורה התחתונה היא שמדובר במפקחת אשר אינה נרתעת מגורמי כוח אינטרסנטיים, והנחושה לטפל בבעיות עומק של שוק הביטוח המודרני. היא מיצבה את עצמה כשומרת סף העומדת על משמרתה להגנת הציבור (אם כי תדמיתה זו בתקשורת עולה על השפעתה בשטח). ראוי בעיניי להבא להאט מעט ולפרסם חוזרים רק לאחר שהבעיות בשטח הובנו לעומקן ובכך להגביר את האמון שיחושו המבוטחים מחד וחברות הביטוח מאידך ברמה המקצועית של הפיקוח.
בעולם אידאלי המפקחת הייתה מצליחה לרתום בשקט את הניסיון והידע העצומים של השחקנים בשוק לרפורמות שישיאו את רווחת כולנו. עם זאת, בעולם המסובך שאנחנו חיים בו, הציון שלה בעיניי - לידיעת יושב-הראש - הוא לא רע בכלל.
■ הכותב הוא פרופסור מן מניין בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב ומומחה לדיני ביטוח.