מימין: דורית סלינגר ואיילת שקד / צילום: איל יצהר
אחרי הביקורת החריפה שהעבירו שרת המשפטים, איילת שקד, ויו"ר לשכת עורכי הדין, אפי נוה, על המפקחת על הביטוח ושוק ההון דורית סלינגר, מגיעה הצעת החוק שתכליתה להגביל את כוחה של סלינגר. ל"גלובס" נודע כי השרה שקד, שהיא גם יו"ר ועדת השרים לחקיקה, צפויה לתמוך ולקדם כבר בתחילת שבוע הבא הצעת חוק של ח"כ נורית קורן מהליכוד לפיה החלטותיה של סלינגר יהיו כפופות לאישור ועדת הכספים של הכנסת.
על פי הצעת החוק שמהווה תיקון לחוק הפיקוח על שירותים פיננסים (ביטוח), החלטות ורפורמות שמבקשת סלינגר לקדם יהיו כפופות לאישור ועדת הכספים, בדומה להליך התקנת תקנות של שרי הממשלה. הצעת החוק שגובשה לפני כעשרה ימים תעלה לדיון בוועדת השרים לחקיקה ביום ראשון הקרוב.
המהלך לקדם חקיקה להגבלת כוחה של סלינגר הוא, כאמור, המשך ישיר לריסון כוחה של המפקחת על הביטוח. במהלך ישיבת ממשלה שנערכה לפני כשבועיים תקפה השרה שקד את התופעה שהיא כינתה "הרגולציה השקטה בשוק ההון שעוברת שלא באמצעות חקיקה או תקנות ולא מפוקחת בידי הכנסת, אלא באמצעות כללים ונהלים של רגולטורים".
נכון להיום, לממונה על הביטוח ושוק ההון יש כוח רגולטורי גדול, לפיו לחוזרים המופקים על ידה אין גורם המפקח, מאשר או מבקר אותם. לגישת שרת המשפטים שקד, מדובר במעין הליך חקיקתי המתבצע על ידי אדם אחד בלבד ללא בקרה ופיקוח עליו.
"פירצה זו בחוק מאפשרת לממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, לגבש רפורמות ולפרסם חוזרים שהם בעלי משמעות מכרעת עבור כל ענף הביטוח ושוק ההון, ללא שום פיקוח מטעם הכנסת", נכתב בדברי ההסבר להצעת החוק. לפי דברי ההסבר לחוק, דוגמה לכך ראינו במספר מקרים: "בעיצומו של הליך החקיקה בחוק ההסדרים לשנת 2015, ועדת הכספים של הכנסת החליטה להוציא מחוק ההסדרים הצעת חוק אשר עסקה בקרן ברירת מחדל בתחום הפנסיוני וזאת מכיוון שהדבר צריך להיעשות בחקיקה רגילה. ואולם, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון עקפה את החלטת הוועדה והוציאה חוזר בעניין זה ואף החילה אותו בצורה רטרואקטיבית, ובכך למעשה ייתרה את הליך החקיקה הסדור בנושא", נאמר בהצעה.
עוד נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק, כי בחודש יוני 2016 הובילה הממונה רפורמה שביטלה את מערך כתבי השירות, ואף הפכה את פוליסת הבריאות הפרטית למעין "קולקטיב", כך שבכל שנתיים מחיר הפוליסה משתנה, ובכך נוצרת אי ודאות בקרב הציבור. כמו כן, לאחרונה ניסתה הממונה להעביר חקיקה נוספת שמחייבת בוררות חובה בתחום הביטוח, וזאת במסגרת חוק ההסדרים, ולא בחקיקה רגילה. בכך, ניסתה לפגוע בזכויות המבוטחים לייצוג הולם מטעם עורכי הדין.
בהצעת חוק זו, מוצע לקבוע כי כל רפורמה, הוראה או הנחיה אשר יוצאת מטעם הממונה, תיעשה באישור ועדת הכספים של הכנסת. בכך, תינתן במה ראויה לכלל הגורמים המקצועיים, ולכי מי שעוסק בתחום להשמיע את דבריו.
הרגולציה הרבה של סלינגר
שקד הביאה דוגמאות ל"רגולציה השקטה" כהגדרתה שקורית בשוק ההון: כך, בתקופתה של סלינגר הוצאו 300 חוזרים סופיים, 530 טיוטות חוזרים ועמדות ממונה. לשם ההשוואה, ציינה שקד, פרופ' עודד שריג, שכיהן בתפקיד המפקח על הביטוח ושוק ההון במשך כמעט 4 שנים, הוציא בסך הכל 63 חוזרים סופיים (מול 300 של סלינגר בתקופה די מקבילה). הממוצע השנתי של שריג היה 16 חוזרים בשנה, ושל סלינגר 60 חוזרים בשנה.
שקד אמרה, כי "החלטת הממשלה להפחתת רגולציה, שהתכנסנו היום מכוחה, קובעת בסעיף 12 כי אמנם הכללים שנקבעו בהחלטה לא חלים אחד לאחד על רשות שוק ההון, אבל ההחלטה כן מחילה על רשות זו את עקרונות ההחלטה וקובעת חובת דיווח". לדבריה, "בפועל יש עלייה מאוד גדולה ברגולציה של שוק ההון, ולא בדיוק הפחתה. המטרה היא לעזור לעסקים קטנים. להקל, לא להכביד".
פרשנות: האיבה לסלינגר תוליד פיתרון קיצוני ולא ראוי? / רון שטיין
דורית סלינגר, הממונה על רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, היא רגולטורית מאוד פעלתנית ומאוד אגרסיבית. היא לא מנסה להיות נחמדה ואהודה על כולם, אלא לשנות. לעתים היא משנה לחיוב ולעתים להיפך. לא אחת היא התעמתה עם בכירים בסקטור הציבורי ובממשלה וכמובן שעם בכירים בסקטור העסקי. זה נכון גם ליחסיה עם הח"כים, בדגש על חברי ועדת הכספים וראשה, ח"כ משה גפני, מול גופים מפוקחים ובראשם לשכת סוכני ביטוח, וגם מול גופים לא מפוקחים כלשכת עורכי הדין, שבראשות עו"ד אפי נוה.
רגע לאחר שנוה תקף אותה אישית ובאופן חמור, בכנס של לשכת סוכני ביטוח לאחרונה שגאה בלובי הפוליטי שהיא מפעילה נגד סלינגר, הצטרפה לביקורת החריפה והאישית כנגד סלינגר גם שרת המשפטים איילת שקד.
הכעס של גורמים מפוקחים ואחרים, כמו גם של גורמים פוליטיים, על סלינגר הינו אישי במידה רבה מאוד. בהקשר זה נציין כי באפריל השנה ח"כ נורית קורן, יוזמת הצעת החוק, צוטטה ב"ביטוח ופיננסים" של לשכת סוכני ביטוח באומרה: "אני רואה חובה לסייע ללשכת סוכני ביטוח". עתה היא פועלת בקו זה וזוכה לגיבוי של השרה שקד, הגם שכלל לא ברור אם זה יעבור את המשוכה של שר האוצר משה כחלון, וסגנו, יצחק כהן, כמו גם אגף תקציבים.
איפה הגזימה סלינגר במאבק מול השוק, והיכן היא עקפה את הח"כים או "רק עצבנה" אותם, ובכך הובילה להצעת החוק שנתמכת עתה על ידי השרה שקד? נראה שמדובר בשני אפיקים מרכזיים שעוררו עליה את המתנגדים שהובילו לתמיכה של השרה שקד: הקמת מוסד לבוררות בביטוח שהיא קידמה דרך חוק ההסדרים, ושנפגעים מרכזיים ממהלך שכזה הם עורכי הדין, שמחזיקים בלובי חזק מאוד, בטח למול השרה שקד; והניסיון רב השנים (גם של קודמיה) לשנות את התגמול לסוכני הביטוח, שמתגאים בכך שיש להם לובי חזק בקרב חברי ועדת הכספים.
במה מדובר ואיפה השינוי הגדול מהקיים? רשות שוק ההון הוקמה ב-1 בנובמבר 2016, בהתאם לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מאותה שנה, שבו נקבע בין היתר כי הרשות תפעל כיחידה עצמאית במשרד האוצר והשר הממונה עליה יהיה שר האוצר, ושהיא תזכה לעצמאות על מנת למלא את תפקידה. על כן החוק נותן סמכויות רבות לממונה על שוק הון, בדומה למה שהיה בעבר ולמה שיש לרגולטורים אחרים, ברשות ני"ע, בפיקוח על הבנקים בבנק ישראל וברשות ההגבלים העסקיים.
על פניו נראה המהלך להכפיף את רשות שוק ההון לוועדת הכספים כעוד צעד בניסיון להכפיף את השירות הציבורי לדרג הפוליטי, במה שעלול להוביל לבכיה לדורות, כשהפעם התירוץ לשינוי המהותי הוא ביקורת אישית נגד סלינגר. אגב, הכעס של גורמים מפוקחים ואחרים, כמו גם גורמים פוליטיים, על סלינגר הוא אישי במידה רבה מאוד, אך היא תסיים את תפקידה בסוף אוגוסט הקרוב - בעוד קצת יותר משלושה חודשים בלבד.
אם השינוי המוצע יקרה, יהיה מדובר במהלך אגרסיבי מאוד שייתן לח"כים עוצמה רבה בהרבה מכפי שיש להם היום, על כ-1.7 טריליון שקל מכספי הציבור והגופים שמפוקחים על ידי הרשות. כמו כן, מדובר ברשות צעירה מאוד, שהוקמה על ידי הח"כים עצמם ועל ידי שר האוצר, משה כחלון - רק לפני כשנתיים הם ביטלו את אגף שוק ההון באוצר, והפכו אותו לרשות.
ח"כ קורן, בגיבוי שקד, מבקשת לקחת מסלינגר סמכות אכיפה ולהורות כי כל "רפורמה, הוראה או הנחיה אשר יוצאת מטעם הממונה" תיעשה באישור ועדת הכספים, ובכך להקטין את יכולתה להוציא חוזרים וניירות עמדה ללא הכנסת (סמכות שסלינגר משתמשת בה רבות). אמנם, מבחינת רבים סלינגר נתנה לסמכויות שלה פרשנות מרחיבה מדי, אך הפיתרון המוצע גורף הרבה יותר מדי.
סביר ששר האוצר יתנגד למהלך שכזה, גם לאור העבר שבו לממונים שקדמו לה ניתנו סמכויות להוציא חוזרים וניירות עמדה ללא הכנסת.