רם בן ברק, יש עתיד (תא הכתבים, ערוץ כנסת, 25.3.24) / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת
השבוע ישראל ספגה מכה דיפלומטית לא פשוטה, לאחר אישורה של החלטה 2728 במועצת הביטחון של האו"ם, שדורשת הפסקת אש מידית בעזה עד סוף הרמדאן, לצד שחרור החטופים. הדבר העלה גם שאלות לגבי טיב היחסים עם ארה"ב, שנמנעה בהצבעה במקום להטיל וטו, ובכך אפשרה לה לעבור. ח"כ רם בן ברק הזהיר מהמשמעות של העניין: "כל המדינות שתמכו בנו בשבועיים־שלושה הראשונים מפנות לנו עורף - ובראשן ארה"ב שבפעם הראשונה לא מטילה וטו על החלטה נגדנו".
● פרשנות | מחסום הווטו האמריקאי נחצה: היד שלא הורמה ממוטטת את חומת המגן הדיפלומטית של ישראל
● פרשנות | למה טראמפ מתכוון כשהוא אומר לישראל - תפסיקו כבר
ההחלטה הזו מעלה לא מעט שאלות: האם אכן מדובר בצעד תקדימי כפי שטוען בן ברק? האם ההחלטה אכן מהווה מפנה דרמטי? ומה בכלל המשמעות של ההחלטה עבור ישראל? על כך ניסינו לענות בשורות הבאות.
ההחלטה תקדימית?
נתחיל מדבריו של בן ברק: האם אכן ההחלטה של ארה"ב להסתפק בהימנעות בהצבעה במקום להטיל וטו היא תקדימית? לכאורה, כבר בנובמבר מועצת הביטחון קיבלה החלטה (מס' 2712) שקראה להפוגות הומניטריות "דחופות ומורחבות", כאשר ארה"ב נמנעה. אבל כפי שמציין אלון פנקס, לשעבר הקונסול הכללי בניו יורק, "אותה החלטה לא גינתה או חייבה את ישראל לעשות פעולה מסוימת, אלא פשוט קראה לכל הצדדים לערוך הפוגות הומניטריות. לכן קשה להשוות אותה להחלטה שעברה השבוע".
אם כך, בהחלט ניתן להסתכל על ההימנעות האמריקאית כעל תקדים במלחמה הנוכחית. אבל זו לא הפעם הראשונה שארה"ב לא קופצת להגן על ישראל באמצעות הווטו המוקנה לה מעצם היותה חברה קבועה במועצת הביטחון. הדוגמה הרלוונטית האחרונה היא מדצמבר 2016. הנשיא אז היה ברק אובמה, שהיה בשלהי כהונתו. הוא החליט שלא להטיל וטו בהצבעה במועצת הביטחון, שכללה גינוי חריף למפעל ההתנחלויות וקבעה שהוא מהווה הפרה בוטה של החוק הבינלאומי ומכשול עיקרי לשלום. כך התקבלה החלטה 2334, שכמו ההחלטה הנוכחית, גם היא עברה עם 14 תומכות (אל מול נמנעת אחת).
דוגמה בולטת נוספת היא ההעברה של החלטה 1860, שנגעה למבצע עופרת יצוקה. ג'ורג' בוש הבן, שהיה פחות משבועיים לפני סיום תפקידו, החליט להימנע בהצבעה על ההחלטה, שדרשה הפסקת אש מידית ואת יציאת כוחות צה"ל מרצועת עזה. ושוב, ההחלטה עברה עם 14 תומכות.
כפי שמזכיר לנו פרופ' יובל שני מהפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית, בימי הנשיא ה־39, ג'ימי קרטר, אי־שימוש בווטו מצד ארה"ב רווח הרבה יותר. בשנות כהונתו (1977־1981) עברו לא פחות מ־29 החלטות הנוגעות ל"שטחים הכבושים", לפעולות ישראליות בלבנון ולשמירת הסכמי הפסקת האש עם מצרים וסוריה. ב־1980 לבדה התקבלו שבע החלטות המגנות את מדיניות ישראל בשטחים שנכבשו ב־1967. קרטר גם היה חריף יותר מאובמה או בוש, ולא תמיד הסתפק בהימנעות. בהצבעה על החלטה 465 ב־1980, שגינתה את מפעל ההתנחלויות, ארה"ב הצביעה בעד וההחלטה עברה פה אחד.
כמה זה דרמטי?
אם כן, ההימנעות האמריקאית אינה תקדימית. אז עד כמה היא דרמטית? "בהחלט יש פה דרמה", אומר לנו פנקס. "אבל הדרמה היא פחות בגלל תוכן ההחלטה - ויותר בגלל היחסים עם ארה"ב. העובדה שארה"ב לא הטילה וטו על ההחלטה היא חריגה".
כמה חריגה? בדיקה של הצעות ההחלטה של מועצת הביטחון שנפלו בגלל וטו (כלומר, כאלו שהיו עוברות לולא הוטל), מראה שהדוגמאות שהובאו לעיל הן היוצא מן הכלל שמעיד על הכלל. מאז ייסוד האומות המאוחדות ב־1945, ב־262 הצבעות הוטל וטו. מתוכן, 48 הצעות נגעו לישראל - 18% מכלל ההצעות שנפלו. ב־47 מההצבעות האלו מטילת הווטו הייתה ארה"ב (בהצבעה ה־48 הווטו הוטל על ידי בריטניה וצרפת, בהצבעה על הפסקת אש במלחמת סיני, בה גם הן לקחו חלק). מדובר ב־52% מ־91 הפעמים בהן ארה"ב הטילה וטו באופן כללי. כלומר, השימוש בזכות הווטו מסייע לישראל באחת מכל חמש הצבעות, וכשארה"ב מטילה וטו לרוב הדבר נעשה כדי לסייע לישראל.
לפי ד"ר ירון סלמן, מרצה באוניברסיטת בן גוריון ובמכללה האקדמית עמק יזרעאל, הסטטיסטיקה הזו היא רק קצה הקרחון של משמעות ההיחלצות האמריקאית לטובת ישראל במועצת הביטחון: "המספרים הללו לא משקפים את כל אותן פעמים שמראש הצעות החלטה לא הוגשו למועצת הביטחון מתוך ידיעה שארה"ב תטיל וטו. בשפה המקצועית זה נקרא 'וטו כיס' ('pocket veto'). כלומר, ההשפעה האמריקאית על מועצת הביטחון בהקשרים הישראליים גדולה עוד יותר מכפי שניתן לספור". הוא מסביר ש"ארה"ב היא לא פחות מאשר 'כיפת ברזל' מדינית ודיפלומטית בזירת האו"ם. ארה"ב רואה בנו ידידה, שלא לומר בעלת ברית, שנהנתה ועודנה נהנית מתמיכה בלתי מסויגת באו"ם - ובמועצת הביטחון במיוחד".
אולם, הוא מדגיש, "אין לקחת את התמיכה האמריקאית בישראל כדבר מובן מאליו". כפי שפנקס כתב בעבר, אף ש"ישראל ורבים מקרב הקהילה היהודית… בארה"ב לקחו את הטלת הווטו האמריקאית כמובן מאליו… ארה"ב מעולם לא ראתה בכוח להטיל וטו התחייבות גורפת ותמידית". "אלמלא ההגנה הקבועה שארה"ב סיפקה לישראל, ואלמלא פעילותה האגרסיבית והיעילה של שדולת יהודי ארה"ב היה מעמדה של ישראל בעולם שונה לחלוטין", פנקס מסכם.
מה משמעויות ההחלטה?
היחסים עם ארה"ב הם אולי החלק העיקרי בסיפור, אבל לא היחידי. עולות שאלות גם לגבי ההחלטה עצמה. ראשית, עד כמה היא מחייבת את ישראל? כפי שד"ר סלמן הסביר לנו, ההחלטה התקבלה מכוח פרק 6 של אמנת האו"ם, שעניינו "יישוב סכסוכים בדרכי שלום", ולא מכוח פרק 7 שעוסק ב"פעולה בנוגע לאיומים על השלום, הפרות של השלום ומעשי תוקפנות". מאחר שפרק 7 הוא זה שמאפשר פעולות אכיפה כמו סנקציות, הפרת ההחלטה מצד ישראל לא צפויה לגרור ענישה באופן ישיר ומיידי.
אך כפי שמסביר פרופ' שני, אין זה אומר שההחלטה לא מחייבת את ישראל: "יש כאן בלבול מושגי בין שאלת המחויבות לבין שאלת האכיפה. גם אם מדובר בהחלטה שלא משיתה ישירות מנגנון עונשי על מי שמפר אותה, עדיין מדובר בדין בינלאומי שמחייב את מדינת ישראל". לדבריו, "הפרת המחויבות מצד ישראל משנה את המציאות המשפטית באופן שעשוי לגרום למדינות לשקול מחדש את טיב היחסים שלהן עם ישראל".
ומה אומרת ההחלטה לגבי החטופים? נוסח ההחלטה הוא שמועצת הביטחון "דורשת הפסקת אש מיידית למשך חודש הרמדאן שתכובד על ידי כל הצדדים ותוביל להפסקת אש ממושכת ובת קיימא… ובנוסף דורשת את שחרורם המיידי וללא תנאים של כל בני הערובה" (ההדגשות במקור). רבים פירשו זאת כהתניית הפסקת האש בשחרור החטופים.
אך פרופ' שני סבור אחרת: "אלה שתי הפעולות להן ההחלטה קראה, אבל נוסח ההחלטה לא כורך אותן זו בזו. על כך אפשר גם ללמוד מההיסטוריה של ההחלטה. ימים ספורים לפני שהחלטה זו התקבלה, עלתה להצבעה במועצת הביטחון הצעה אמריקאית שכרכה במפורש בין הפסקת האש לשחרור החטופים". ואכן, שלושה ימים לפני ההחלטה המדוברת, הוגשה במועצת הביטחון הצעה שיזמה ארה"ב, בה הובעה תמיכה חד משמעית בהפסקת אש שתהיה קשורה ("in connection") לשחרור כל החטופים. אלא שעל החלטה זו סין ורוסיה הטילו וטו.
"ההשתלשלות של ההצעות הללו מלמדת שכנראה הייתה דרישה רוסית וסינית שלא להתנות את הפסקת האש בשחרור החטופים", הוא אומר. "זה עשוי להסביר מדוע על החלטה שכללה את המרכיב הזה הן הטילו וטו - ועל ההצעה הנוכחית לא. הכרוניקה הזו מחזקת את הטענה שהפרשנות הסבירה ביותר לנוסח ההחלטה היא שאין כריכה של הפסקת האש והשבת החטופים". לדבריו, תגובתה השלילית של ישראל מחזקת פרשנות זו.
לקריאה נוספת