על גבם של האסירים

רעיון הפרטת בתי-הסוהר המיושם כבר במספר מדינות בעולם, בהן אנגליה, ארה"ב וצרפת, התגלגל במסדרונות הכנסת כבר במחצית שנות ה-90, בתקופתו של שר הביטחון דאז, אביגדור קהלני. אך יש הטוענים כי הוא מעולם לא נדון ברצינות בדיון ציבורי.

לאחר דחייה של מספר חודשים, המכרז להקמת בית-הסוהר הפרטי הראשון יצא לדרך, ובשבוע שעבר הגישו שתי הקבוצות המתמודדות את הצעתן. האחת, כוללת את חברות אפריקה-ישראל, מנרב-הנדסה ואימרלד האמריקנית. השנייה, כוללת את חברת סולל-בונה, דנקנר-השקעות ו-GEPSA הצרפתית. שתי הקבוצות עברו את שלב המיון המוקדם, שהסתיים בחודש אוגוסט 2004. קבוצה שלישית, שבה היו שותפות חברות אנגל-ג'נרל-פיתוח, מקבוצת אנגל, קבוצת ברן ודומיניון האמריקנית, לא ניגשה למכרז.

ההצעות שהוגשו ייבדקו על-ידי הוועדה הבין-משרדית במהלך החודשים הקרובים, והקבוצה הזוכה צפויה להיבחר עד סוף השנה. יצוין, כי עלות החזקת אסיר היום היא כ-95,000 שקל לשנה, וכי עדיין אין הערכות כמה היא תעלה בבית-סוהר מופרט. גורמים בשירות בתי הסוהר, שמתנגדים להפרטה, מעריכים כי העלות הזו דווקא תעלה.

שתי הקבוצות השקיעו מיליוני שקלים בהכנת החומר ובתמחור המכרז, ושתיהן מאד רוצות לנצח. בהתאם לתנאי המכרז, היזם שיזכה, יבנה את בית-הסוהר ויתפעל אותו במשך תקופת הזיכיון (25 שנה), אשר במהלכה הוא יקבל תשלום שנתי מהמדינה עבור כל אסיר ואסיר, בשיטת ה-P.F.I. היקף החוזה שייחתם נאמד בכ-2.7 מיליארד שקל ויותר, כאשר עלות הקמת בית-הסוהר בפרויקט נחשבת לקטנה יחסית, ונאמדת בכ-250 מיליון שקל. החברה הזוכה צפויה להרוויח תשואה שנתית של 6%-10%. הקמת בית-הסוהר צפויה להתחיל בתחילת שנת 2006, ולהסתיים בחלוף שלוש שנים מיום ההקמה.

בית-הסוהר יוקם דרומית לבאר-שבע והוא יכלול 800-1,000 אסירים פליליים ברמות סיכון מזערי-בינוני. היות שזהו המכרז הראשון מסוגו בארץ, הוא ייבחן אחרי יישומו, ואם אכן ההפרטה תצליח, תשקול הממשלה להפריט בית-סוהר נוסף בצפון הארץ.

ממשלת ישראל הפריטה, בשנים האחרונות, מספר נכסי צאן ברזל, שהיו ברשותה, כחלק מהמדיניות של כלכלת שוק חופשית קפיטליסטית. אולם, זו הפעם הראשונה, שבה מחליטה הממשלה להפריט מנגנון ביצועי, המעוגן בחוק-יסוד, שמטרתו לבצע את החלטות הרשות השופטת.

המהלך עורר סערה בקרב ארגונים רבים, דוגמת חטיבת זכויות האדם מטעם המכללה האקדמית למשפטים, מרכז אדווה; רופאים לזכויות אדם ואחרים, שתמהו-טענו, מדוע אישרה הממשלה הפרטה מלאה של בתי-הסוהר, ולא הסתפקה בהפרטה חלקית בלבד, כנהוג לדוגמה בצרפת.

'אבי האסירים' עתר לבג"ץ

עו"ד אביב וסרמן, מטעם חטיבת זכויות האדם, אומר, כי "בפני הממשלה עמדו ארבע אפשרויות שונות. הראשונה, השקעת משאבים בארגון ובייעול המערכת מבפנים. השנייה, בנייתם והפעלתם של בתי-סוהר ציבוריים נוספים. השלישית, הפרטה חלקית של בתי-סוהר בישראל. הרביעית, הפרטה מלאה של בתי-סוהר בישראל, הכוללת את הפרטתן המלאה של סמכויות בעלות מרכיב דומיננטי של הפעלת כוח שלטוני (police power). המדיניות שבחרה הממשלה להפעיל היא מדיניות של הפרטה מלאה של בתי-סוהר בישראל".

וסרמן הגיש לאחרונה עתירה לבג"ץ, בדרישה לבטל את המכרז. לוסרמן הצטרף גונדר (בדימוס) שלמה טויזר, מי ששירת 35 שנה בתפקידי ביטחון במשטרת ישראל, במשמר הגבול ובשירות בתי-הסוהר. את תפקידו סיים טויזר כראש מטה שירות בתי-הסוהר, לאחר שניהל ארבעה מתקני-כליאה מהגדולים בישראל. במהלך שנות שירותו בשירות בתי-הסוהר כונה טויזר, "אבי האסירים", של דאגתו הרבה לרווחת האסיר ולשיקומו.

בעתירתם, טוענים השניים, כי התיקון לפקודת בתי-הסוהר, הקובע הפרטה של כוח שלטוני מובהק במסגרת הפרטה מלאה של בתי-הסוהר, מהווה פגיעה בחוק היסוד, שלפיו הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. בנוסף, הם טוענים, כי "על חוק הפוגע בחוק-יסוד להתקבל ברוב של 61 ח"כים בכל שלוש הקריאות, וכאן בפירוש לא היה רוב. בקריאה השנייה לחוק, בוועדת הפנים, התנגדו שמונה חברי-כנסת שנכחו בדיונים. לעומת זאת, תמכו בחוק שישה חברי-כנסת, שלא נכחו ולו בדיון אחד, להם הצטרפה תמיכתו של היו"ר, יורי שטרן". לטענתם, כאשר ראו שאין רוב בעד החוק, בצעד נלוז החליט יו"ר סיעת שינוי, יוסף טומי לפיד להחליף את ח"כ חמי דורון, שהתנגד לחוק, ברוני בריזון, ובכך עבר החוק לקראת הקריאה השלישית".

רעיון ההפרטה יושם לראשונה בארצות-הברית בשנות השמונים של המאה העשרים. בעשור האחרון התפשטה התופעה ובתי-סוהר מופרטים מוקמים ומנוהלים במדינות אירופה, וכן באוסטרליה ועוד בארה"ב. ניתן להבחין בשני אבי-טיפוס עיקריים בהפעלת בתי-סוהר פרטיים בעולם: בתי-סוהר בהפרטה מלאה - על-פי מודל זה, המיושם, לדוגמה, באנגליה ובארה"ב, מועברות מרבית הסמכויות, שלטוניות ושאינן שלטוניות, לגורמים פרטיים המנהלים את בית-הסוהר באופן מלא. המודל השני הוא בתי-סוהר בהפרטה חלקית - על-פי מודל זה, המיושם, לדוגמה, בצרפת, מועברות לידי הגורם הפרטי רק סמכויות שאינן שלטוניות (כמו בינוי, תחזוקה, כלכלה, תעסוקה, דת, רפואה וכיו"ב), בעוד הסמכויות השלטוניות ובהן סמכויות הביטחון ואכיפת החוק נשארות בידי המדינה".

ירידה דרסטית בשכר הסוהרים

לטענת וסרמן, ברוב המקרים לא נראה כל חיסכון שנבע מהפרטה מלאה של בתי-סוהר במדינות העולם, ובמקרים בודדים החיסכון שהושג היה זניח ושולי. בנוסף, הפרטה של בתי-סוהר בעולם הביאה לתופעה עמוקה של שחיקה רחבה בזכויותיהם של אסירים הכלואים בבית-הסוהר המופרט.

לדברי וסרמן, "ממבט אל הנעשה במדינות אחרות בעולם, שבהן כבר בוצעה וקיימת הפרטה של בתי-סוהר, ניתן להבחין בתופעות חמורות. ההפרטה קיימת בארה"ב כ-20 שנה, כאשר לאורך התקופה חלה ירידה דרסטית בשכר הסוהרים, המהווה כ-80% מהוצאות המפעיל. גם בישראל עשוי להיווצר מצב כזה, שכן בתקנות המכרז לא קיים סעיף סף לשכר הסוהרים. רמות השכר הנמוכות יביאו בהכרח לכוח-אדם לא ראוי ואולי אפילו מפוקפק. כמו כן, אין מניעה מצד המפעיל להעסיק עובדים זרים בתפקיד סוהרים.

"בנוסף", טוען וסרמן, "ועדת המכרזים לא קבעה סף מינימלי של חברים המרכיבים את הנציגות המפקחת, כך שעלול להיווצר מצב שבו אדם אחד יפקח על בית-כלא שלם. הדבר הזה פשוט לא מעוגן בחוק.

"בשורה התחתונה, הרי החברה שתזכה במכרז תרצה גם להביא לבעלי המניות שלה כמה שיותר רווחים. השיטה הנהוגה בארה"ב, שלפיה לאחר שלוש עבירות פליליות, אתה נשלח לרוב למאסר עולם, הביאה להכפלת מספר האסירים, ממיליון אסירים באמצע שנות ה-80, ל-2 מיליון אסירים באמצע שנות ה-90, וכיום מספרם כבר עומד על 2.5 מיליון אסירים. החברות המפעילות את בתי-הכלא גורפות בשל כך מיליוני דולרים. מה מבטיח לנו שכזה דבר לא יקרה בארץ?"

מאז שנת 2000 גדל מספר האסירים בבתי-הכלא הפרטיים בארה"ב בכשני-שלישים. לעומת זאת, בבתי-הכלא הממשלתיים בארה"ב, מספר האסירים התייצב בשנים האחרונות והוא נאמד על כ-75 אלף אסירים.

הריכוזיות במגזר בתי-הסוהר הפרטיים בארה"ב, היא גבוהה ביותר, וכ-75% מהשוק המופרט הזה נשלטים על-ידי שתי חברות בלבד: קורקשנס-קורפוריישן-אוף-אמריקה, ו-וויקנהאט-קורפ. חברות אלו מעסיקות בתפקידי ניהול ושתדלנות, מספר רב של עובדי ציבור בכירים לשעבר, משפטנים וסוהרים.

סמכות לחיפוש על גוף עירום

בעניין התופעות החמורות בבתי-הסוהר המופרטים, וסרמן מוסיף, כי "ישנם דיווחים על מקרים של בריחות המוניות של מאות אסירים, על מקרי אונס ועל מקרים דומים בחומרתם, שאירעו בבתי-סוהר שהופרטו באופן מלא במדינות שונות בעולם.

"הנימוקים להפרטה, שאימצה הממשלה הם כלכליים, ארגוניים ותפעוליים, למרות שמדובר בנושא חברתי ממדרגה ראשונה. הזכיין אחראי להקמה, לניהול ולהפעלה של בית-הסוהר, ובכלל זה לשמירה על הסדר הטוב. הסמכות הכללית להפעלת בתי-סוהר בישראל כוללת סמכויות ביצועיות בעלות מרכיב דומיננטי של הפעלת כוח שלטוני. סמכויות אלה כוללות את הסמכות לחפש על גופו העירום של אדם, הסמכות לשלול מאסיר טובות-הנאה, הסמכות לשלול מאסיר את חופשתו וכדומה. מקומן של סמכויות אלה הוא במסגרת המעגל הפנימי המהווה את גרעין סמכויותיה של המדינה.

"לפיכך, בדיון על הפרטתן של סמכויות אלה יש לשים ולתת את עיקר הדגש על שיקולים חברתיים, תרבותיים, קרימינולוגיים ואחרים, ולהעדיפם על-פני שיקולים של יעילות כלכלית. לתפיסה זו יש לתת ביטוי גם בהרכבו של הגוף מקבל ההחלטות. קרי, יש לעמוד על כך שבגוף הזה יהיה ייצוג הולם למשפטנים, לקרימינולוגיים ולכלכלנים. גוף שבו תהיה לשלושת המרכיבים יכולת השפעה שווה על החלטותיו".

לוועדת המכרזים היו יועצים חיצוניים, משפטיים, פיננסיים ומקצועיים (אדריכלים, מהנדסים ועוד), שעלות העסקתם עד ינואר 2004, הסתכמה ב-750 אלף דולר. היועצים המרכזיים היו יועץ משפטי לעניין המכרזים, יועץ כלכלי לעניין התחשיב, ויועץ פיננסי בנושא מימון. לעומת זאת, לא היה בוועדה אף נציג חברתי אחד.

לדברי ד"ר יואב פלד, מהפקולטה למדעי המדינה באוניברסיטה העברית, "שני הנימוקים העיקריים של מצדדי ההפרטה, היו הצורך הדחוף בהפחתת הצפיפות בבתי-הכלא, המחייב בנייה מהירה של בתי-כלא נוספים; והחיסכון למשלם המיסים האמור להיות מושג בעקבות ההפרטה. חברות פרטיות מצליחות אמנם לבנות בתי-כלא חדשים במהירות גדולה יותר מאשר המדינה, אך זאת לא בשל יעילותן המהותית ביחס למדינה, אלא שהן משוחררות מכבלי הביורוקרטיה המונעות מרשויות ממשלתיות להוציא סכומי כסף גדולים ללא הליכי אישור ממושכים, וזה ניתן לשינוי על-ידי שינוי הכללים.

"בנוגע לחיסכון שנוצר למשלם המיסים בעקבות ההפרטה, בוצעו בנושא זה שני מחקרים ממשלתיים, שבהם נמצא כי אין כל הוכחה לכך שהפרטת בתי-הכלא אכן מביאה לחיסכון תקציבי משמעותי למדינה".

הסכמתי להיכנס ממניעים ציוניים

בראיון ל"גלובס" אומר מנכ"ל ובעלים של חברת מנרב-אחזקות, אברהם קוזניצקי, כי הוא לא מבין על מה כל המהומה. תנאי המכרז הם כה מחמירים ומגבילים, כך שליזם הפרטי אין כל דרך לשחק עם המספרים.

"אני הסכמתי להיכנס לפרויקט הקמת בית-הסוהר, בין היתר, בשל מניעים ציוניים. אני איש חינוך מיסודי, ואני מאמין שבעזרת חינוך טוב, ניתן לשנות אנשים. הרי כאשר מדובר באסיר, לא מדובר רק בו עצמו אלא גם במשפחתו הגרעינית והרחבה, בחבריו ובמכריו. התרומה שלי לשיקומו היא אדירה. בבתי-הסוהר הפרטיים האסיר יקבל שירותי רווחה ותנאים משופרים יותר מאשר התנאים שלהם הוא זוכה כיום. בנוסף, שיעור האסירים המשתחררים והשבים לבית-הסוהר כיום נאמד היום בכ-65%. אני מאמין, שגם את הסטטיסטיקה הזו אנו נשנה".

* איך מתמחרים מכרז ייחודי מעין זה?

"העסקנו כ-50 איש במשך שבועות, אשר עסקו רק בנושא הזה. עלות ההיערכות למכרז מוערכת על ידינו ב-2 מיליון שקל לפחות. בפרויקט מעין זה קיים גם סיכון לא מבוטל, שכן איש לא יכול לחזות את עלות ההוצאות השונות שיהיו בו לאורך 25 שנה. אז נכון שניתן לעשות הצמדות למדד זה או אחר, אך עדיין סעיף הבלתי צפוי באומדני החישוב הוא גדול יחסית".* ישנם גופים חברתיים רבים המתנגדים למהלך ההפרטה. מה תאמר להם?

"תמיד יקומו מתנגדים להפרטה, ואני לא מתרגש מזה. אני מאמין בתהליך הזה, ובהחלט הוא ראוי להיבחן במבחן המציאות. אני רוצה להרגיע את כל אותם החרדים לרווחת האסיר, ולומר להם, כי זכויותיו יישמרו ואת הרווח שלנו אנו נפיק תוך כדי התייעלות, תוך כדי שמירה על המחויבויות שלנו במסגרת תנאי המכרז, המפרט את הפרטים ואת אופן התנהלות של הזכיין שיתפעל את בתי-הסוהר".

סגן החשב-הכללי, עמי לנדאו, אומר, כי הפעלת בית-סוהר באמצעות הסקטור הפרטי, בשיטת ה-PFI, תאפשר מתן שירותי כליאה ברמה גבוהה, תוך השגת חיסכון כלכלי ושמירה על זכויות האסירים. המכרז מבוסס על הניסיון ועל הלקחים שנצברו בעולם בתחום זה. בעולם קיימים כיום יותר מ-200 בתי-סוהר בניהול פרטי, שבהם מרצים את עונשים יותר מ-150 אלף אסירים.

לדברי לנדאו, "נושא זכויות האסירים מעוגן במסגרת המכרז, ולנוכח הרגישות הגבוהה של הנושא הוגדרו שלוש שכבות של פיקוח ובקרה. הראשונה היא החקיקה, הכוללת הגבלה של סמכות היזם. המדינה הותירה סמכויות מסוימות בידיה, בהן מיון ושיבוץ אסירים למתקן פרטי, ענישת אסירים, היקף החופשות והביקורים, ושחרור מוקדם. בנוסף, יופעל פיקוח - הן פנימי והן חיצוני - ואם יתברר כי היזם יחרוג מסמכויותיו, הוא ייקנס בסכומי כסף גדולים". *