"חופש אקדמי אין משמעו התפרעות תקציבית ללא פיקוח"

בית המשפט העליון דחה אמש (א') את עתירת האוניברסיטאות העברית, בר-אילן, חיפה, בן-גוריון והטכניון, נגד משרד האוצר, שביקשו להורות כי משרד האוצר יפסיק להפעיל את סמכויות הפיקוח והאכיפה שלו בעניין שכר המרצים ועובדי האוניברסיטאות.

נשיאת בית המשפט העליון מרים נאור פסקה, על דעת חבריה להרכב, השופטים אסתר חיות ואורי שהם, כי קביעת שכר המרצים הוא חלק מן החופש האקדמי של האוניברסיטאות, אך אין בחופש האקדמי כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות ("התפרעות תקציבית"), בגופים המסובסדים על-ידי הציבור; וכי לא הוכח שיש בפיקוח על שכר משום פגיעה בחופש האקדמי.

סמכות שר האוצר ומשרדו לפקח על השכר באוניברסיטאות נובעת מחוק יסודות התקציב שחוקק ב-1985. מדובר בחוק שמסדיר נושאים שונים הקשורים לתקציב המדינה השנתי. בין היתר מחיל החוק כללי פיקוח שונים על גופים מתוקצבים ונתמכים, הזוכים לתמיכה כספית ממשלתית, ובכלל זה האוניברסיטאות. בין היתר קובע החוק, כי "גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר".

בשנת 1993 הוספה לחוק יסודות התקציב הוראה המחייבת גופים ציבוריים לדווח לאוצר על תנאי השכר של העובדים בהם. משרד האוצר הוסמך לקצץ מתקציבים של גופים כאלה, אם אינם עומדים בהוראות בקשר לשכר, וכן לבטל הסדרים החורגים מהכללים. ב-1997 החליטה הממשלה להגביר את האכיפה בנושא שכר בגופים נתמכים, ובשנים הבאות התנהל דין ודברים בין האוניברסיטאות, שלא ששו לשתף פעולה עם הפיקוח, לבין האוצר.

בתחילת העשור הקודם הסכימו האוניברסיטאות להחלת הפיקוח כחלק מתוכנית הבראה שבגדרה הזרימה להן המדינה תקציבים מיוחדים ליישום התוכנית, אך בהמשך האוניברסיטאות חזרו בהן מן ההתחייבות, ושבו להתנגד לפיקוח על השכר. בשלבים מסוימים נקט האוצר סנקציות כלכליות נגד האוניברסיטאות. הדברים התגלגלו לבית הדין הארצי לעבודה, שפסק כבר ב-2012 כי בתחרות בין הנורמות של החופש האקדמי של האוניברסיטות, המעוגן בחוק המועצה להשכלה גבוהה, לבין הוראות הפיקוח על השכר חוק יסודות התקציב, "גוברות" הוראות הפיקוח.

נגד החלטה זו, עתרו האוניברסיטאות לבית המשפט העליון.

בית המשפט העליון דחה את העתירה פה-אחד, בחוות-דעת מנומקת מפי הנשיאה נאור. תחילה דחה העליון את העתירה מחמת השיהוי שבהעלאת הטענות נגד הוראות חוק יסודות התקציב. הטענות נשמעו לראשונה בסוף שנות ה-90, וזאת בעוד חוק יסודות התקציב חוקק ב-1985. אולם נאור לא הסתפקה בעילה הפרוצדוראלית של שיהוי, וקבעה כי יש טעם לדחיית העתירה גם לגופה, משום שלדבריה אין בחופש האקדמי כדי לאפשר "התפרעות תקציבית והתנערות מפיקוח".

נאור ציינה כי "אין בחופש האקדמי שניתן לעותרים, על אף חשיבותו, כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות בהתאם לחוק יסודות התקציב. לעותרים תפקיד ציבורי. ובעיקר - הם נהנים ממימון ציבורי. על כן מן הראוי להטיל עליהם כללים מתחום המשפט הציבורי ונורמות ציבוריות ראויות. כל זאת, תוך התאמה לאופיים המיוחד ולחופש האקדמי שניתן להם.

"חופש זה אין משמעותו היעדר פיקוח כלל. הוא אינו מאפשר לחמוק מכללי המנהל התקין. הוא אינו מצדיק היעדר ריסון בתחום השכר, ואינו מכשיר חריגות שכר. נדמה שיפים לעניין זה דבריה של ב"כ המדינה, עת שהשיבה לראשונה לטענת העותרים: 'סעיף 15 (המעגן את החופש האקדמי, ג' מ') אין משמעו התפרעות תקציבית והתנערות מפיקוח תקציבי'. למעשה, ואם נקלף את הטענה ממחלצותיה, העותרים אומרים כך: את כספי המדינה ניטול, אך מה נעשה בהם זה ענייננו אנו".

עוד פסקה נאור כי טענת האוניברסיטאות "אף אינה עומדת בקנה אחד עם המקובל בעולם. מדינות רבות עיגנו בחקיקה את עיקרון החופש האקדמי של מוסדות ההשכלה הגבוהה, לעיתים אף ברמה החוקתית. ואולם, לצד החופש הרחב הניתן למוסדות האקדמיים לנהל את ענייניהם, כולל בתחום המינהלי, כפופים מוסדות אלה לביקורת של גופים ציבוריים, בפרט בנושאים פיננסיים".

השופטת אף הדגימה, תוך הפניה לפסקי דין זרים העוסקים בסוגייה, כי בבריטניה, פינלנד, אוסטריה, גרמניה, ספרד ובצרפת, שכרם של אקדמאים במוסדות נתמכים, נתון לפיקוח.

מוועד ראשי האוניברסיטאות נמסר בתגובה: "כפי שטענו בעתירה, האוניברסיטאות סברו כי האוצר ביקש בעצם לערער את מעמדם על-פי חוק של המועצה להשכלה גבוהה וות"ת כרגולטור של האוניברסיטאות, ולהעביר לידיו סמכויות המוקנות לגופים אלה. הות"ת היא המפקחת על האוניברסיטאות, ולפיכך הפיקוח עליהן גם בענייני השכר מופקד בידיו על-פי הוראות החוק. אנו מכבדים את החלטת בית המשפט ונלמד אותה".