דעה: למה מותר לממשלה לכפות על מונופול הגז פיקוח מחירים

סעיף היציבות (Stabilization Clause) הוא מהסעיפים מעוררי המחלוקת ביותר במתווה הגז הטבעי. הסעיף הוכנס לדרישתם של ראשי מונופול הגז הטבעי, קבוצות נובל אנרג'י ודלק, שרצו להבטיח לעצמן יציבות לאורך שנים ללא שינויים ביחסיהן עם הממשלה ובייחוד עם רשויות המס.

הסעיף גרר ביקורת מצד ארגוני המתנגדים למתווה, בטענה שהוא שולל ממוסדות המדינה את ריבונותם וכובל את ידי ממשלות לעתיד לבוא, שייתכן וירצו ליישם מדיניות שונה ממדיניות האנרגיה של הממשלה הנוכחית. מה באמת כוחם של סעיפי יציבות מעין אלה ובאילו מדינות הם קיימים?

מכון המחקר של אוקספורד ללימודי אנרגיה פרסם החודש מחקר בשם "יציבות פיסקלית בחוזי גז ונפט: ראיות והשלכות". מעיון במחקר ניתן לקבוע כי סעיפי היציבות אינם בבחינת פרות קדושות והם ניתנים לשינוי.

המחקר עוסק רק בסעיפי יציבות פיסקאלית, קרי: תמלוגים ותשלומי מסים מהמפעיל למדינה. מחברי המחקר מצאו כי סעיפי יציבות מאפיינים חוזי גז שנחתמו במדינות מתפתחות, כאלה שאינן חברות בארגון ה-OECD, שישראל מתגאה בחברותה בו.

19 מ-20 המדינות שנבדקו שבסקר (מקסיקו היא המדינה ה-20) הן מדינות מתפתחות בעיקר מאפריקה ומאסיה, שבהן פעילות מגזר האנרגיה מהווה חלק גבוה מהתל"ג ואחוז ניכר מהכנסות המדינה ממסים. המחקר אינו מציין זאת, אבל אלו מדינות שהמשטר השורר בהם אינו דמוקרטי במובן המערבי של המונח.

זו גם אחת הסיבות שהממצא העיקרי של המחקר הוא שסעיפי יציבות אינם מקודשים ואינם חסינים משינויים. המחקר מפרט שינויים רבים שנעשו בסעיפי יציבות ומגיע למסקנה שסעיפי יציבות הם בעיקר נקודות פתיחה למו"מ בין המדינה לחברות האנרגיה, כאשר עולה הצורך בשינוי החוזה.

צורך כזה עשוי להתעורר בנסיבות שונות. המחקר מונה כמה "גורמים לאי יציבות פיסקלית" ובהם שינוי במחירי האנרגיה, תכנית השקעות, מחזור חיי ההפקה, מגמות אזוריות והשפעות מדינות שכנות, שינויים בתנאים הפוליטיים במדינה והתערערות המצב הפיננסי במדינה.

נראה שלשינוי במחירי הנפט יש ההשפעה הגדולה ביותר על שינוי בסעיפי יציבות. בדרך כלל, כשמחירי האנרגיה עולים חלקה של המדינה בהכנסות צריך לגדול; וכאשר מחירי האנרגיה יורדים על המדינה להציע תמריצים גבוהים יותר לחברות האנרגיה.

יחסי הכוחות בין המדינה לחברת האנרגיה בנוגע למשך פעילות החיפוש, ההפקה והדעיכה של מאגרי האנרגיה הינם דינמיים. בשלב הראשון, המדינה מנסה לפתות את חברות האנרגיה בתנאים נוחים. בשלב השני, ההפקה, המדינה מנסה להגדיל את חלקה ובשלב השלישי, דעיכת השדה, שוב כוחן של חברות האנרגיה גובר, כאשר הן נדרשות להשקיע אמצעים גדולים יותר למיצוי פוטנציאל ההפקה מהשדה העומד לפני סיום פעילותו.

מדינות מפותחות אינן מאמצות סעיפי יציבות בחוזי נפט וגם לא מהססות לשנות תנאים מסוימים כאשר הדבר דרוש, כמו גובה המיסוי. האם זה קורה כי לחברות האנרגיה יש אמון במשטרים של מדינות מפותחות ודמוקרטיות? או שפשוט אין לחברות האנרגיה ברירה או יכולת להכתיב תנאים למשטרים כאלה?

במקרים קיצוניים, בפעילות במדינה כרוסיה, סבלו חברות האנרגיה מהתנהגות שרירותית של השלטון שגרמה להן הפסדים כבדים והביאה לסילוקן מתעשיית האנרגיה הרוסית. בנוסף לכך, במדינות המתפתחות מרבית משאבי האנרגיה מיוצאים ולא נעשה בהם שימוש מקומי, שלא כמו בישראל.

מצב הפוך - ודומה

מחברי המחקר מצטטים את "האקונומיסט", במאמר ממרץ 2007, שבו נאמר ש"סביב לעולם, מאלג'יריה לסין, ממשלות משנות את התנאים של ההשקעה בנפט וגז מאחר שהן לא מקבלות את חלק הראוי ברווחים". המאמר נכתב על רקע העליה החדה במחירי הנפט באותה תקופה, כאשר ממשלות רבות שינו את התנאים הפיסקליים לטובתן.

איך המחקר הזה אמור להשפיע על מקבלי ההחלטות בישראל?

ראשית, יש לקוות שאם ישראל רואה את עצמה כמדינה מפותחת, היא לא תקבל על עצמה סעיף יציבות בדומה למדינות מפותחות אחרות. אולם אם היא כבר קיבלה אותו, מן הראוי שגם תיישם אותו כפי שמיישמות אותו מדינות מתפתחות, כלומר תדרוש להכניס בו שינויים כאשר יתעורר צורך בכך.

לפי המחקר אמנם מרבית השינויים בחוזים מוכנסים כאשר מחיר הנפט עולה, אולם במקרה הישראלי האבסורד נוצר דווקא בגלל ירידה חדה במחירי האנרגיה. נוצר מצב שבו ישראל, מדינה המייצרת גז טבעי קרוב לחופיה, משלמת על הגז הרבה יותר ממרבית השווקים בעולם וממדינות שמייבאות גז טבעי ממרחקים גדולים. 

ממשלת ישראל לא אמורה לשאוף כיום להגדלת חלקה ברווחי הגז הטבעי. הרי אם המחירים בעולם יורדים, חלקה של המדינה גם מצטמצם. ביכולתה להגדיל את חלקם של האזרחים באמצעות הטלת פיקוח מחירים, שאמנם לפי המתווה אסור לבצעו, אולם לפי הנורמות של מדינות המיישמות הסכמי יציבות מדובר בנוהל מקובל ומותר.

אפשר ורצוי להידבר קודם לכן עם ראשי המונופול, אבל אסור לחשוש מכפיית פיקוח המחירים גם בניגוד לדעתם. כאשר תנאים כלכליים משתנים באורח דרמטי, יש גם לשנות חוזים שהגיונם העקום זועק לשמיים. למשל, החוזה שנכרת בין חברת החשמל לשותפות "תמר". חוזה הזה מייקר היום את הפקת החשמל בישראל בעשרות אחוזים, מקטין את התחרותיות של התעשיה בשווקים הגלובליים ויחייב את המדינה לסבסד את הסבתם של מפעלי תעשיה ומפעילי תחבורה לשימוש בגז טבעי. כל אלה יעלו למדינה מיליארדי שקלים וייטיבו רק עם מפעילי מאגרי הגז הטבעי. תרומתם למדינה תהיה אפסית.