תנו גם לקטנים לקחת חלק ברכש הציבורי

עבור רוב העסקים הקטנים והבינוניים בישראל, שוק המכרזים הציבוריים הוא מעין "ארץ לא נודעת" במקרה הטוב, או שוק שחסום בפניהם. המשק הישראלי הוא לא היחיד שבו עסקים קטנים ובינוניים רבים מתמודדים עם חסמים רבים בכל מה שנוגע לרכש הציבורי - משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות, גופים מתוקצבים ורשויות מקומיות. בכל מקום הממשלות מודעות לתרומה של מגזר העסקים הקטנים, אך כמו בישראל, קשה לפתור את הדרתם של עסקים אלה מהרכש הציבורי.

עוד בשנת 2011 הסמיכה הממשלה את הרשות לעסקים קטנים ובינוניים לקדם את ההשתתפות של חברות קטנות ובינוניות במכרזים ציבוריים. בעקבות זאת פרסם אגף החשב הכללי הוראת תכ"ם (תקנון, כספים ומשק), אשר פירטה כיצד יש להתאים המכרז לביצוע, כיצד יש לנסח מסמכי מכרז ואיך לנהוג בשאלות הבהרה של גופים עסקיים. יש גם לציין את תיקון מספר 25 לחוק חובת המכרזים, מאוגוסט 2016, אשר הגדיר מהו עסק זעיר וקבע מתי עסק כזה לא ישלם דמי השתתפות במכרז.

בנושאים אלה, לצד הפתרונות האפשריים, כינס "גלובס מכרזים" פאנל מיוחד של נציגים מכל המגזרים. הפאנל, בהנחייתו של מנכ"ל גלובס מכרזים, עו"ד עירן בן משה, התקיים במסגרת ועידת "גלובס" לעסקים. בפאנל השתתפו פרופ' עומר דקל, מומחה לדיני מכרזים, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים; נעמי הימיין-רייש, מנהלת תחום בכיר רגולציה וחקיקה, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, משרד הכלכלה והתעשייה; משה יחזקאל, יו"ר ארגון מנהלי רכש ולוגיסטיקה בישראל; עו"ד אלי לוי, יועץ משפטי, סמנכ"ל החברה למשק וכלכלה ועו"ד שלומי צרפתי, מנהל אגף הרכש, חברת החשמל.

פרופ' דקל תיאר את החסמים שקיימים בפני חברות קטנות ובינוניות לאורך ציר הזמן של המכרז. כשהמכרז מתפרסם, לא כל עסק קטן יודע איך ניגשים אליו, וחושש מפני התהליך של הגשת הצעה, כי הוא עלול להשקיע זמן וכסף ובסוף להיפסל בגלל פרוצדורה, או עניין שולי אחר. החסם השני, ואחד החזקים שיש, הוא תנאי הסף, אשר לא פעם מכבידים יתר על המידה, וללא הצדקה, על עסקים קטנים ויוצרים העדפה לחברות גדולות. בשלב השני, הגשת ההצעה, עסקים קטנים מתמודדים עם דרישות לערבות גבוהה, אשר עמידה בה לא משאירה מקום לקבלת אשראי וחוסמת את אותה חברה. בשלב השלישי, אם החברה זוכה במרכז, קיימת בעיה של מועדי תשלום ארוכים, והדבר עלול לגרום למצוקה בתזרים. משרדי ממשלה משלמים מהר יותר מרשויות מקומיות, ואם המכרזים של הרשויות הם המגרש של העסקים הקטנים, אז נוצר סיכון מיוחד לעסקים קטנים ובינוניים.

נעמי הימיין-רייש ציינה כי לא מדובר רק בסוגיות הקשורות לתנאי סף או ערבויות - מדובר גם בדרישות ביטוח, כאשר עסקים קטנים לא מוצאים חברה שתבטח אותם. יש גם בעיה של מכרזים גדולים, שניתן לפצל אותם, אך הדבר לא נעשה. יש סעיף בחוק חובת המכרזים האוסר על קיום תנאי סף שהם מעבר להיקף העבודה, אך עוקפים אותו על ידי קיום אמות מידה המעניקות ניקוד עודף למספר עובדים או היקף מחזור, ובכך חוסמות את העסקים הקטנים. הרשות לעסקים קטנים עורכת מדי שבוע סקירה של מכרזי הממשל, ומזהה מכרזים שלהם פוטנציאל להשתתפות של עסקים קטנים ובינוניים, והתהליך מאפשר בדיקה לעומק של תנאי הסף.

לאחר הצגת הבעיות והחסמים, התבקשו המשתתפים בפאנל לציין מהם לדעתם הפתרונות, כל אחד מזווית ראייתו.

חברת החשמל מתניעים שינוי

במסגרת זו הציג עו"ד שלומי צרפתי את הניסיון של חברת החשמל. לדבריו, האינטרס של כל חברה ממשלתית הוא שעסקים קטנים ובינוניים ישתתפו במכרז, וכאשר זה קורה החברה נהנית מתוצאות טובות יותר ויכולה לחסוך כסף רב. הוא ציין כי חברת החשמל פועלת בהתאם לשינויים בתקנות של חוק חובת המכרזים: היא בוחנת בכל מכרז האם ניתן להקל בתנאי הסף, ברישום חובת דיווח, והיכן ניתן להקל על עסקים קטנים ובינוניים לצורך השתתפותם במכרזים. בעבר, לעיתים נדרשו ערבויות, ואילו היום מבינים שזה פחות נחוץ כי זה יכול לשתק חשבון בנק לעסק קטן או בינוני.

עו"ד צרפתי הוסיף כי במחלקת המכרזים של חברת החשמל מקפידים שעורכי המכרזים יהיו עובדים מקצועיים בעלי ידע, כשרון ומיומנויות. הם מגדירים את תנאי הסף לאחר התייעצות, ובסוף באים לוועדת המכרזים. הם מבינים שיש לשלב עסקים קטנים ולהקל בתנאי הסף, ומצד שני הם מבינים שצריך לקבל מוצר, או שירות, ברמה טובה או טובה מאוד. גם בוועדת המכרזים מודעות זו קיימת. הוועדה מודעת לצורך במוצר ללא תקלות, ושגם בתחום החשמל אפשר לרכוש רכיב מאוד אמין שיעלה לחברה סכום מסוים, אך יכולים לקבל מוצר מאוד דומה, בכמעט אותה איכות של שירות, עם דרישות סף מקלות הרבה יותר במכרז. חברת החשמל גם מודעת לאפשרות של ערבות פוחתת, כך שגם בנושא זה היא הולכת לקראת מהלך של הפחתת ערבויות. אחד הפתרונות שהחברה אימצה כדי לשלב את העסקים הקטנים, הוא פיצול מכרזים שמאפשר לה לפעול מול מספר עסקים בינוניים, ולא לתת את "העוגה" כולה לספק גדול אחד.

החברה ערכה כנס בשיתוף עם התאחדות התעשיינים אליו הגיעו כמעט 200 תעשיינים אשר קיבלו כתובת למי לפנות בשעת צרה. מהלך כזה זה מקל על חברות אלה ונותן להן תחושה של שקיפות ואמינות, כך שהן לא פוחדות להתמודד על מכרזים. בחברת החשמל קיימת יחידה להסמכת ספקים, והיא עושה מאמץ להסמיך ספקים נוספים. המחלקה בקשר עם כל הספקים, והתוצאות נמדדות בשורה התחתונה, בכסף שהחברה חוסכת. הכניסה של ספקים נוספים חסכה מיליונים לחברה, אשר מפרסמת מכרזים במיליארדים. החברה גם מובילה מהלך של הקטנת הציוד שמיובא מחו"ל. מאחר שהציוד שלה בא מספקים בינלאומיים, היא בוחנת, בשיתוף התאחדות התעשיינים, את איתורם של ספקים מקומיים מתאימים שיכולים לבצע את העבודה.

לפרוס את המכרזים אחרת

עו"ד אלי לוי הודה כי החברה למשק וכלכלה נתפסה בעבר כפחות נגישה לעסקים הקטנים והבינוניים - היא פרסמה מכרזים גדולים מאוד באותו נתח שוק שאפשר היה לקדם בו עסקים אלה. היא עשתה כברת דרך מאז, תוך הגברת המאמצים לקדם עסקים קטנים ובינוניים, וניצול היתרון לגודל שלה כדי להנגיש מכרזים לאותם עסקים. לדבריו, צריך לפתור בעיות של מידע, של ערבויות נדרשות ושל קיום תנאי סף מחמירים שלא מתאימים לעסק קטן או בינוני. פעולה נוספת של החברה היא לפרוס את המכרזים לאזורים שונים, ולא רק ברמה ארצית, כפי שנעשה בעבר. הדבר מאפשר לעסקים קטנים להתרכז באזור שלהם. במקביל, בוצעה פריסת רוחב של המכרזים כדי להתאים לבעלי סיווגים מתאימים. לכן, המסקנה היא שגם גופים גדולים יכולים, אם קיימת מודעות, לפתוח את הדלת של הרכש הציבורי לעסקים קטנים ובינוניים.

עו"ד לוי טען כי מילת המפתח היא "איזון". החברה למשק וכלכלה צריכה לספק את כל השירותים ולמצוא את האיזון בין הצורך לקדם עסקים קטנים ובינוניים, אך מבלי להחטיא את מטרת המכרז, שהיא להביא מוצר או שירות טוב לאזרח. האיזון הוא מלאכת מחשבת, של לדעת איפה להעביר את הקו. מצד אחד לכתוב תנאי סף ראשוניים אשר לא יכבידו על עסקים קטנים, אך שעדיין יבטיחו שבסופו של דבר הזוכה יהיה קבלן סביר שיבנה גן ילדים לרשות המקומית, ולא מישהו אחר. דבר דומה אפשר להגיד בנושא הערבויות. "יש טענות שקבלני ביצוע נאנקים תחת עול הערבויות, ושהעסק לא יכול להתפתח ככה. כנראה שאותם קבלנים לא שמעו על ערבות פוחתת שהיא דינמית ותלויה בהתקדמות הפרויקט", אומר עו"ד לוי. "הערבויות ותנאי הסף צריכים להתאים להיקף הפרויקט, ולא להיות מפליגים".

בהתייחסו לסקטור הציבורי ציין עו"ד לוי כי מוטלת עליו אחריות גדולה, שכן בישראל מתפרסמים מכרזים ציבוריים ב- 40מיליארד שקל בשנה, כך שאם תהיה הכוונה נכונה אפשר לקדם גם מטרות סוציאליות וגם עסקים קטנים ובלי לפגוע בזרימה. לדוגמה הוא מציין פסק דין של עירייה מסוימת אשר פרסמה מכרז לבחירת ספק אחד, כאשר קיימות רק שלוש חברות שעונות לאמות המידה. ברגע שבימ"ש חייב לפרוס את המכרז לחלקים קטנים ולפרוסות, העירייה פתחה את זה לכולם.

דין ודברים מול ועדות המכרזים

נעמי הימיין-רייש הדגישה כי לא יהיה זה נכון לאמץ פתרונות שיובילו להתפשר על איכות, אך גודלו של עסק לא תמיד שווה איכות גבוהה יותר. לדבריה, צריך להילחם בחסמים ולא לייצר העדפות מלאכותיות. עסקים שהם תחרותיים ומספיק טובים, יוכלו להתחרות על זכייה במכרזים שמתאימים להם ברגע שיבוטלו החסמים הגדולים. היא הוסיפה כי הוראת תכ"ם של החשב הכללי, שנוסחה בשיתוף מנהל הרכש, מנחה את הגופים הממשלתיים איך לכתוב מכרזים ומה הם השיקולים שיש להביא בחשבון, ולרשות יש את היכולת לפקח על הגופים האלה.

לדבריה הסוכנות פועלת בהתאם להוראת התכ"ם ובודקת פניות של עסקים קטנים אליה מול הרשויות. כאשר מתברר שיש תנאי סף, סך ערבויות ואמות מידה שמקשים על עסקים קטנים, יוצאת פנייה אל אותה ועדת מכרזים עם שאלות הבהרה. לעתים ועדת המכרזים עונה שמתקנים את המכרז, ולעומת זאת יש מקרים בהם היא מתעקשת שהמכרז תקין. אם תשובה כזו אינה מספקת, הרשות פונה לאגף החשב הכללי ומבקשת שהוא יכריע. גם פה יש הבדל בין גופים - יש כאלו שהפנייה לחשב הכללי משכנעת אותם להוריד את תנאי הסף, ויש גופים שלא עושים זאת. יש מקרים שבהם מכרז בוטל בעקבות פנייה של הרשות, ויש שמתלוננים על התערבות חיצונית, גם אם מחליטים לשנות את תנאי הסף. הפעילות הזו מחלחלת לגופים ממשלתיים. את המהלך הזה משלים מאמץ להדריך את הגופים הממשלתיים, תוך שמדגימים איך אפשר להתאים מכרזים לעסקים קטנים, כיצד לפצל מכרזים או לדרוש ניסיון של עובד בעסק, ולא של העסק כולו. בכל רגע צריך להסביר את היתרונות שיהיו לאותם גופים מפתיחת המכרזים למספר גדול יותר של מתחרים.

חינוך הגופים והכשרת הקטנים

לעומת דברים אלה, טען פרופ' דקל כי יש להכיר בעובדה שהתפיסה של כל ועדת מכרזים היא שצריך להבטיח את טובת הארגון. לדבריו, כל ועדה תאמר כי עסקים קטנים זה נחמד, אבל שאחרים צריכים לעשות את זה. היא צריכה, קודם כל, להבטיח שההתקשרות תתקדם מהר ושתצליח. נכון שהמכרזים צריכים להיות שוויוניים, אבל הוועדה רוצה, לפני הכול, להשיג את המוצר או השירות בזול. אותו הדבר ניתן להגיד על תוצרת הארץ, העדפה כזו צריכה להיות חשובה, אבל קודם כל צריך לדאוג שיהיה רווח, וזה בעדיפות. דקל הוסיף כי ועדות המכרזים לא יכולות לקדם אינטרסים שלא עולים בקנה אחד עם האינטרס של הארגון. לדבריו, חברת חשמל היא יוצאת דופן, זו חברה שהיא כמעט מדינה, לא גוף אופייני, וגם החברה למשק וכלכלה לא אופיינית.

לדברי פרופ' דקל, פתרון טמון בגוף כמו הסוכנות לעסקים קטנים שיקדם פתרונות במובן של הכשרות, הפצת מידע או דאגה לתנאי סף לגיטימיים. יש לרשות את היכולת והמעמד הדרושים למשימה והיא מייצגת את האינטרסים של העסקים הקטנים, גם אם היא לא יכולה לטפל בכל המכרזים. היא מסוגלת לעבוד מול גופים שהם רוויי מכרזים כמו חברת חשמל, עיריית תל אביב, משרד החינוך וגופים שמפרסמים מאות מכרזים בשנה, וזה תהליך איטי של חינוך. אם הגופים הגדולים יידעו שבמידה שהם מפרסמים תנאי סף מכבידים, תהיה פנייה לבית משפט, הם יהיו בתוך תהליך החינוך.

משה יחזקאל טען שאין לחפש פתרון קסם לבעיות של העסקים הקטנים בסוגיית המכרזים הציבוריים, שכן אי אפשר להתקשר עם ספק קטן באמצעות מכרז שהוא לא יהיה מסוגל להתמודד איתו. לדבריו הגישה צריכה להיות לתת לחברות קטנות ובינוניות כלים. הוא הביא כדוגמה את הנושא של תקנים כאשר מכון התקנים מהווה חסם. בשנה האחרונה ועדת הכלכלה הצטרפה לנושא ויש יותר גמישות במה שקשור לתקנים. יחזקאל טען כי אם בעבר כל יבואן עבר מדורי גיהינום בלי קשר לאישורי תקן, הרי שעתה יש מעבדות פרטיות שיש להן יותר גמישות, וקיימת אפשרות לקבל תקן בינלאומי שיקבלו אותו גם בארץ.

הוא העלה את הצורך בהכשרות על ידי צוות של אנשי מקצוע שיודעים בדיוק איך להתמודד עם מכרז, ואיך לגשת למכרז שמתאים למישהו מסוים. "גורם מקצועי שיכשיר, ידריך וילווה עד לרגע שיזכו במכרז", הסביר יחזקאל. "אחד שלא יתאבד מראש על מכרז כשהוא יודע שהחברה לא מסוגלת להתמודד. המפתח הוא הכשרה של אותן חברות קטנות על ידי אנשי מקצוע, פיתוח והכנה שלהן לעולם המכרזים שאינם מכירים".

פאנל

מכרזים ציבוריים

פרופ' עומר דקל, מומחה לדיני מכרזים, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים;

נעמי הימיין-רייש, מנהלת תחום בכיר רגולציה וחקיקה, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, משרד הכלכלה והתעשייה;

משה יחזקאל, יו"ר ארגון מנהלי רכש ולוגיסטיקה בישראל;

עו"ד אלי לוי, יועץ משפטי, סמנכ"ל החברה למשק וכלכלה

עו"ד שלומי צרפתי, מנהל אגף הרכש, חברת החשמל

מנחה:

עו"ד עירן בן משה, מנכ"ל גלובס מכרזים