גירעון, תלות בממשלה ושיטת ארנונה בעייתית: האתגרים של הרשויות המקומיות

הבחירות לרשויות המקומיות בישראל אמנם זוכות בדרך כלל לאחוז מצביעים נמוך יותר ביחס לבחירות המרכזיות (59.5% הצביעו בבחירות לרשויות המקומיות ב־2018 מול 68.5% בבחירות לממשלה ב־2019). אולם, אין זה אומר שאין להן חשיבות או השפעה על חיי התושבים שלהן.

● בדיקת גלובס | הרשויות המקומיות הפכו כר פורה לאי סדרים. חוקרים מציעים פתרונות
● קלפיות בשטחי לחימה ופרוטוקול אזעקות: מאחורי הקלעים של הבחירות המקומיות

קובץ הרשויות המקומיות שפורסם ב־2023 העלה בעיות עומק משמעותיות שקיימות ברשויות רבות בישראל - כמו שיטת גבייה בעייתית, גירעונות כרוניים ותלות בממשלה. הדרך לפתור את הבעיות האלו עוברת בשינוי מדיניות ברשויות עצמן, ובקשר שהן מנהלות עם הממשלה.

הרשויות בחובות

לפי נתונים שמתייחסים ל־2021 ופורסמו כאמור בקובץ הרשויות המקומיות, רשויות רבות בישראל סובלות מגירעונות וחובות כלפי ספקים ובנקים. עיריית ירושלים למשל מחזיקה בחוב של 78% מההכנסות העצמיות שלה בשנה; לנתניה יש חוב של 84%, וטבריה מחזיקה בחוב של 86%. ברשויות הערביות והדרוזיות הנתונים מזנקים עוד יותר - בדלית אל־כרמל מגיע החוב ל־221%, ובקלנסווה ל־239%.

לגירעונות כאלה יש מחירים כבדים. יוגב שרביט, מנהל המחלקה הכלכלית בחברת בילד אסטרטגיה אורבנית, שעיבד את הנתונים, הסביר כי הגירעון מתגלגל בסופו של דבר לדחיית תשלומים לספקים - מה שמוביל לבסוף לעליית מחירים מצדם, ולירידה בתחרות - שכן התנהלות כזו מרחיקה ספקים. "היום, תל אביב היא אחת הרשויות היחידות שמשלמות בשוטף פלוס שלושים", אמר בעבר שרביט לגלובס.

כיצד הרשויות מגיעות לחובות ולגירעונות כאלו מלכתחילה? ד"ר יניב ריינגוורץ, מרצה בכיר במחלקה למינהל ולמדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה, הסביר כי "ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות מבוססות על ארנונה עסקית (שנגבית בשטחי מסחר), הארנונה שנגבית עבור מגורים היא גרעונית ולא מפצה על ההוצאות הנדרשות לטובת אותם תושבים".

הסיבות לכך הן שתיים: אחת, הארנונה העסקית יכולה להגיע לפי ארבעה מהארנונה למגורים ברשויות. שתיים, הוצאות העירייה הכרוכות בבנייה למגורים הן גבוהות בהרבה. בנוסף, הממשלה המרכזית מחלקת פטורים והנחות מארנונה למגורים - שאותם העירייה אמורה לספוג.

באופן טבעי, במצב כזה, רשויות מקומיות עם שטחי מגורים נרחבים ושטחי תעסוקה מעטים ימצאו את עצמן עם גרעונות כרוניים, ולא משנה עד כמה יתייעלו - אין להן יכולת להכניס באותה מידה שהן מוציאות על שירותים עירוניים מינימליים. כך למשל, בעוד תל אביב (העצמאית תקציבית) נהנית מיחס גבוה של שטחי מסחר ותעסוקה לשטח מגורים (46.1%), בבני ברק מדובר ב־26.2%, ובכפר יונה למשל היחס עומד על 3.7%.

ב־OECD התייחסו ב־2021 לגביית הארנונה בישראל, וציינו כי "שיטת הארנונה מעודדת רשויות מקומיות לדכא פיתוח עירוני למגורים, בייחוד לדירות במחיר נמוך או בינוני. העובדה שההכנסות הנוספות שנובעות מכניסת תושבים חדשים לא מצליחות לכסות את ההוצאות שכרוכות באותם תושבים, מביאה לכך שהרשויות המקומיות נמנעות מפיתוח דיור חדש".

התלות הפוליטית

בניסיון לפצות על הגירעונות הכרוניים של הרשויות המקומיות, העבירה הממשלה ב־2023 "מענקי איזון", מענקי פיתוח, מענקי צמצום פערים ושאר תקציבים בסך כולל של 6.8 מיליארד שקל. זאת, בנוסף למענקים שנותנים משרדים אחרים כמו משרדי החינוך, הרווחה והתרבות, על פעילויות שמתקיימות במסגרת העירייה. המענק הגדול ביותר שמוענק במסגרת זו הוא "מענק הבירה" של ירושלים, שעמד ב־2023 על יותר ממיליארד שקל. בעקבות המענק, ראש העיר משה ליאון העניק לשר האוצר בצלאל סמוטריץ' תעודת הוקרה.

מענקים אלו אולי עוזרים לעיריות, אך הם גם מייצרים תלות מסוכנת שלהן בממשלה. עיריית ירושלים שואבת 20% מההכנסות שלה מהממשלה, מטה בנימין 23%, ורהט 39%. מרדכי כהן, שכיהן כמנכ"ל משרד הפנים בין 2017־2021, וכיום עמית במכון למחשבה ישראלית, ציין כי ישנן כיום רק 60 רשויות שיש להן תלות מועטה בממשלה. לדבריו, "יש 200 רשויות מקומיות שתלויות בממשלה. זה יוצר 'ז'יטון פוליטי' שרץ בין השלטון המקומי למרכזי: ראש הרשות מקבל כוח לסחור עם המערכת הפוליטית, כי הוא השריף הקטן של התושבים בפני הממשלה, והשר מקבל כוח אדיר שראש הרשות תלוי בו".

בעיניו, התלות הזו היא "סכנה איומה. במקום שהמערכת הארצית תעזור לרשויות המקומיות לפי המצב שלהן ותעזור להן להפחית תלות, המציאות היא הפוכה כי התמריץ הוא שלילי - אם מתקנים את הבעיה, הז'יטון הפוליטי נעלם. הרשויות החלשות בישראל והמערכת הפוליטית נמצאות בריקוד מסוכן. הפוליטיקאים בממשלה המרכזית אומרים, 'זו התלות, בוא נראה איך מסדרים קריטריונים ככה שרשויות מקורבות יקבלו יותר'".

חלשות וחזקות

אחת הדרכים לחזק את האיתנות הפיננסית של רשויות מקומיות, לפי מומחים, היא דרך איחודן - רשויות מקומיות חלשות ובעלות גירעון כרוני יצורפו לרשויות מקומיות וחזקות יותר, וכך תיווצר רשות מקומית איתנה.

איחוד הרשויות הגדול ביותר בישראל התרחש בשנת 2003, כחלק מהתוכנית להבראת כלכלת ישראל בממשלת אריאל שרון ותחת שר האוצר בנימין נתניהו. 13 רשויות אוחדו עם רשויות אחרות, ו־5 נוספות התווספו למועצות אזוריות. אולם, בשנים האחרונות קצב האיחודים האט משמעותית, כאשר האחרון בוצע ב־2022 (שערי תקווה ועץ אפרים שאוחדו לכדי "שער השומרון").

כיום, שרביט ממליץ על איחודים "נושאיים" בין עיריות שונות. למשל - כמה עיריות ששותפות לבעיה או נושא מסוים יתאחדו ויעבדו ביחד למען מציאת פתרונות ותכנון משותף. כבר היום קיים איגוד שמחבר את צורכי הביוב ואיכות הסביבה של כלל גוש דן. על פי אותו היגיון, ניתן לדעת שרביט גם להקים ועדת תכנון מטרופולינית הכפופה לרשויות הפועלות בתוכה. בכך, ניתן לחלק באופן הוגן יותר את ההוצאות העירוניות בלי אפליה, ובכך לחזק את הרשויות החלשות יותר באיחוד, מבלי לפגוע בייצוגיות של אזרחים בתוך הרשויות המקומיות.

האמון והקשב אצלן

נראה כי למרות הגירעונות, החובות, וחוסר האוטונומיה הנרחב של הרשויות המקומיות, רוב האזרחים בישראל סומכים עליהן הרבה יותר מאשר על הממשלה. מסקר המכון הישראלי לדמוקרטיה, שפורסם לפני שלושה חודשים, עולה כי 51% מהציבור מאמין שהרשויות המקומיות פועלות באופן יעיל ומקצועי יותר מהממשלה, בהשוואה ל־20% בלבד שחושבים את ההיפך. מבחינת קשב לאזרח מהשורה, 61% מעדיפים את הרשות המקומית, לעומת 11% שמרגישים שהממשלה קשובה יותר לצרכיהם. מהסקר עולה כי גם בקרב מצביעי הקואליציה, יש רוב ברור לסומכים יותר על הרשות המקומית על פני הממשלה.

ב־OECD המליצו כבר לפני שלוש שנים לישראל להעניק יותר אוטונומיה לרשויות המקומיות, כאשר היא תהיה בעלת הסמכות והאחריות על הארנק - כמה מסים ייגבו, ממי ואיך. כך, הרשויות המקומיות לא יזכו רק באמון הציבור, אלא גם במפתח ליעילות ולמימוש המדיניות המקומית, בהתאם לצרכי האוכלוסייה שלה.