היטל מבני ציבור: העיריות אינן רשאיות לגלגל על הקבלנים

ביהמ"ש העליון קבע, כי חוק עזר של עיריית חולון בדבר היטל מבני ציבור אינו חוקי בשל הפגיעה בעיקרון השוויון. עוד קבע ביהמ"ש, כי חוק זה נוגד את מדיניות הממשלה, האוסרת על הרשויות המקומיות לגלגל עלותם של הקמת מבני הציבור על בעלי הזכויות במקרקעין.

עיריית חולון דרשה מהקבלנים במשך שנים רבות לשלם אגרה, ששיקפה עלות הקמתם של מבני ציבור וגנים ציבוריים, כתנאי לקבלת היתרי בנייה במתחמי מגורים חדשים בחולון. זאת בשל הקושי לממן מתקציבה את הקמת התשתית בשכונות החדשות הנבנות בה.

בתאריך 19/12/94 קיבלה מועצת עיריית חולון שני חוקי עזר: חוק העזר לחולון (היטל מבני ציבור) וחוק העזר לחולון (היטל גנים ציבוריים). במסגרתם ניתנה לראש העיר סמכות להגדיר אזורים שונים בעיר כ"אזורי פיתוח". הגדרה כזו, בצירוף החלטת מועצת העירייה להקים באותו איזור מבני ציבור או גנים ציבוריים, תחייב את בעלי המקרקעין באיזור לשלם לעירייה היטלים שתכליתם מימון הקמת מבני הציבור והגנים הציבוריים.

הנוסח המקורי של חוקי העזר התנה במפורש את תשלום ההיטלים בתחילת ההקמה בפועל של מבני הציבור והגנים הציבוריים. שני חוקי העזר הועברו לאישור שר הפנים, אך הלה פעל בהתאם למדיניות הממשלה ועיכב את האישור, מכוח סמכותו לפי סעיף 258 (ג) לפקודת העיריות.

בתאריך 13/2/96 קיבל בג"צ עתירה של חברה קבלנית כנגד עיריית חולון. נפסק כי דרישת העירייה לתשלום אגרת מבני ציבור כתנאי למתן היתר בנייה אינה חוקית.

כשישה חודשים לאחר מתן פסק הדין, על אף התנגדות שר האוצר, אישר שר הפנים את חוק העזר בדבר מבני הציבור, אך צימצם את תחולתו לשטחים הכלולים בשני מתחמי מגורים חדשים. עם זאת, בוטלה ההוראה שהיתנתה את תשלום ההיטל בתחילת עבודות הבנייה של מבני הציבור. התנגדות שר הפנים לחוק העזר הנוגע לגנים ציבוריים נשארה בעינה. הוא אף הבהיר, כי עמדתו העקרונית, השוללת היטלים מסוג זה, לא השתנתה, וכי האישור ניתן באופן מיוחד לשם הקמת המיתחמים האמורים.

התאחדות הקבלנים וקבלנים אחרים (להלן: "העותרים") עתרו נגד שני חוקי העזר. העתירה הופנתה כנגד ראש העיר חולון ואחרים (להלן: "המשיבים").

העותרים הסתמכו בעתירתם על מדיניותה של הממשלה, אשר שללה הטלה של עלות הקמתה של תשתית ציבורית על בעלי הדירות והמקרקעין. כך, עוד בשנת 1988 סירב שר הפנים לאשר חוק עזר שקיבלה מועצת עיריית אשדוד, שהטיל את עלות הקמתם של מבני ציבור על בעלי הזכויות במקרקעין.

בשנת 1994 המליצה ועדת מנכ"לים, בראשות מנכ"ל משרד האוצר דאז, דוד ברודט, שמונתה כדי לבחון מדיניות מימון מבני ציבור בישובים ובמתחמי מגורים חדשים - להמשיך במדיניות זאת. המלצותיה של הוועדה אושרו על ידי הממשלה. בדו"ח ועדה זו נקבע מפורשות, כי העמסת עלות הקמת המבנים וגלגולה מפתחי הרשות המקומית על כתפיו של הקבלן או רוכש הדירה, הינה בניגוד מוחלט למדיניות הממשלה.

בפי העותרים שתי טענות עיקריות: האחת, כי אישור היטל מבני הציבור על ידי שר הפנים, בניגוד למדיניות הממשלה, יוצר אפליה אסורה בין שכונות וערים ופוגע בעיקרון השוויון. השנייה, כי חוקי העזר אינם סבירים וחורגים מסמכותה של מועצת העירייה, שכן היטלים שנקבעו בהם הינם למעשה "מס" ולא "היטל", שקיים קשר ישיר בינו לבין שירות הניתן בגינו. בעניין זה הצביעו העותרים במיוחד על כך, שנוסחו הסופי של היטל מבני הציבור אינו מתנה את גביית התשלום בתחילת עבודות הבנייה בפועל.

בתשובתם טענו המשיבים, כי מכוח פקודת העיריות נתונה למועצת העירייה הסמכות להטיל היטלים שונים בחוקי העזר, כי כספי ההיטל מיועדים אך ורק לבניית מבני ציבור חיוניים במתחמים הרלבנטיים, וכי התנאים המיוחדים של אותם מיתחמים אכן מחייבים את אישור היטל מבני הציבור ואת החריגה מהמדיניות הכללית.

פסק הדין בעתירה ניתן על ידי השופטת דליה דורנר, בהסכמת הנשיא אהרון ברק והשופט יעקב קדמי. השופטת דורנר קובעת, כי חוקי העזר פוגעים בעיקרון השוויון, שכן הם נוגדים את מדיניותה הכללית של הממשלה, וזאת מבלי שנקבעו אמות מידה לסטייה מן המדיניות.

מובן שאין משמעותו של עיקרון השיוויון, כי יש להחיל באופן מכני את מדיניותה הכללית של הרשות על כל המקרים הבאים בגידרה, כך שהטיפול בכל המקרים יהיה אחיד לחלוטין. לרשות שמור שיקול דעת להבחין ולהבדיל בין מקרים שונים, ולטפל בהם באופן ההולם כל מקרה ומקרה. אולם, גם סטייה ממדיניותה הכללית של הרשות חייבת להיעשות באופן שוויוני.

הרשות יכולה לחרוג ממדיניותה הכללית רק על בסיס שוויוני, ועל יסוד אמות מידה ברורות במידת האפשר. בקביעתן של אמות מידה אלה יש להתחשב בכל השיקולים הרלבנטיים לעניין ולהימנע מהתחשבות בשיקולים זרים. על הגורמים המוסמכים מוטלת החובה לקבוע מתי ובאלו תנאים ניתן לאפשר לרשויות המקומיות לסטות מהמדיניות הכללית ולאמץ לעצמן פתרונות מימון אחרים, ומה הם פתרונות המימון האלטרנטיביים הראויים לעניין זה. אמות מידה כאלה לא נקבעו.

במקרה שלפנינו, כאמור, סירב שר הפנים לאשר את החלת ההיטל על כלל העיר חולון, ואישר את הטלתו רק על בעלי הזכויות במתחמים מסוימים בעיר. ההיטל הוטל בניגוד לדעתו של שר האוצר, והוא סותר את מדיניות הממשלה, השוללת נקיטה על ידי רשויות מקומיות של דרכי מימון יחודיות להקמתם של מבני ציבור.

ההיטל פוגע איפה בעיקרון השיוויון ומביא לאפליה אסורה בשני מישורים: ראשית, הוא גורם לאפליה בין בעלי הזכויות במקרקעין במתחמים עליהם הוא חל, הנדרשים לממן בכוחות עצמם את התשתית הציבורית שתשרת אותם, לבין שאר בעלי הזכויות בעיר חולון, ואף ברחבי המדינה כולה, אשר אינם נדרשים לעשות כן. שנית, הוא מפלה בין העיר חולון לבין שאר הרשויות המקומיות בארץ, המנועות מלהשיג מימון בדרך זו ונאלצות להסתפק במימון הממשלתי ובתקציבן שלהן.

השופטת דורנר מגיעה למסקנה, אם כן, כי חוק העזר פוגע בעיקרון השיוויון ועל כן הוא אינו כדין. השופטת דורנר משאירה בצריך עיון את השאלה בדבר חוקיות היטל על הוצאה עתידית. לנוכח מסקנתה, כי יש לקבל את העתירה בשל הפגיעה בעיקרון השיוויון, אין השופטת דורנר מכריעה בשאלה זו, אשר זכתה להתייחסויות סותרות של ביהמ"ש העליון.

השופטת דורנר קובעת, כי דין העתירה בדבר חוק העזר בעניין היטל גנים ציבוריים להידחות. שכן, חוק עזר זה כלל לא אושר על ידי שר הפנים, והעתירה היא איפה תיאורטית.

התוצאה הסופית: ביהמ"ש קובע כי חוק העזר בדבר מבני ציבור אינו חוקי.

בג"ץ 6249/96, בית המשפט העליון.

השופטים: אהרון ברק, יעקב קדמי, דליה דורנר.

בשם העותרים: עו"ד מלכה אנגלסמן.

בשם המשיבים: עו"ד צבי אגמון ועו"ד אסנת מנדל.«עו"ד רמי שר-ישראל«כולם שווים בפני החוק - גם בהיטל מבני ציבור«ביהמ"ש העליון קבע כי חוק עזר של עיריית חולון, שגלגל היטלי מבני ציבור על קבלנים, אינו חוקי. עקרון השוויון אוסר אפליה בין חולון לערים אחרות וכן בין קבלנים בעיר עצמ