הפרת זכות הטיעון

המערערת לא הוזמנה להשמעת טענותיה בטרם פסילת הרישיון.

בטרם חלפו 60 הימים נתפסה המערערת כשהיא נוהגת במכונית. שופטת בית המשפט לתעבורה בת"א, אורנה שדמי, הרשיעה את המערערת באשמה של נהיגה בזמן פסילה, נהיגה ללא רישיון בתוקף ונהיגה ללא ביטוח. שופט בית המשפט המחוזי בת"א, עודד מודריק, דחה את עירעורה. המערערת פנתה בעירעור שני לבית המשפט העליון.

עירעורה עורר שתי טענות: האחת - האם הופרה זכות הטיעון של המערערת? השניה - אם תינתן תשובה חיובית לשאלה הראשונה, מה נפקותה של ההפרה?

בגלגולו הקודם של סעיף 47 לפקודת התעבורה נפסק, כי קצין משטרה, הפוסל רישיון נהיגה, אינו חייב להקדים וליתן לנפסל זכות טיעון (בש"פ 513/88, פ"ד מ"ב(3), 331; בש"פ 94/ 6221, פ"ד מ"ח(5), 215).

בשנת תשנ"ז תוקן הסעיף, ונקבע בו כדלהלן: "נטל השוטר את רישיון הנהיגה... יתן לנהג אישור על נטילת הרישיון וזימון להופיע בתוך שלושה ימים במועד שיקבע, בפני קצין משטרה, לצורך החלטה בדבר פסילת רישיון הנהיגה שלו".

באימרת אגב, נקבע בעבר כי החלטה לפסול רישיון מבלי לזמן נהג לטעון את טענותיו "נגועה באי חוקיות" (בש"פ 5338/97, טרם פורסם). ברוח דברים אלו קבעה המשטרה נוהל חדש, המחייב את קצין המשטרה לשמוע את טענות הנהג ולרושמן על גבי טופס מיוחד, בטרם החלטה על פסילה. על נוהגה האמור זכתה המשטרה לדברי שבח מפיו של השופט זמיר. עמדה זו נכונה היא גם לגופה.

המסקנה העולה מן האמור היא, שזכות הטיעון של המשיבה הופרה. ומשכך, יש לדון בטענה השניה.

בטלות יחסית

אין ספק שהפרת זכות הטיעון מהווה עילה לביטולה של החלטה מינהלית, לרבות צו פסילה של רישיון נהיגה. ואולם, האם הפרה כזאת גורמת מעצמה לבטלות מוחלטת של ההחלטה המינהלית, גם ללא צורך בביטולה ע"י בית המשפט?

אכן, בעבר נפסק בע"א 183/69 (פ"ד כ"ג(2), 398), שפיטורי עובד תוך הפרת זכות הטיעון בטלים מאליהם ללא צורך בהחלטת בית משפט. ואולם, בהתייחס להלכה זו קבע השופט זמיר, כי "פס"ד ישן זה נבנה מלכתחילה על בסיס רעוע; הוא אינו מתיישב עם פסיקה שבאה לפניו ואף לא עם פסיקה שבאה אחריו; מכל מקום, הוא אינו תואם את ההלכה החדשה שהיכתה שורש בבית משפט זה, היא ההלכה בדבר בטלות יחסית; על כן, גם אם פס"ד זה היה בשעתו בגדר הלכה, ואף שהיו עוד מספר פסקי דין שהלכו בעקבותיו, אין מורין כן עוד". ההלכה בדבר בטלות יחסית (ובכינויה המדוייק יותר "חוקיות יחסית") מבחינה בין שני מישורים: המישור הראשון - בית המשפט בוחן אם נפל פגם בהחלטה (פגם של חוסר סמכות, הפרת זכות הטיעון, ניגוד עניינים, שיקולים זרים וכו'). המישור השני - בחינת נפקות הפגם והסעד הראוי.

שיקולי בית המשפט בשני המישורים שונים מאוד. בכל מישור פועל בית המשפט בכלים שונים ולתכלית שונה. לפיכך, אפשר שפגם מאותו סוג יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי נסיבותיו של כל מקרה לגופו. כך נוהגים בכל סוג של פגם, לרבות פגם של חוסר סמכות. ואם פגם של חוסר סמכות אינו מחייב בטלות מעיקרה של ההחלטה המינהלית, קל וחומר פגמים אחרים, לרבות הפרה של זכות הטיעון.

זו תמציתה של ההלכה החדישה בדבר בטלות יחסית של החלטות מינהליות, שאומצה לאחרונה ע"י בית המשפט פעם אחר פעם, "עד שיותר אין לפקפק כי אכן זו ההלכה המחייבת". הלכה זו ניזונה מן השכל הישר והיא נוהגת בשיטות משפט של מדינות אחרות, בעלות תרבות משפטית דומה לשלנו. ובכל זאת, הוסיף וכתב השופט זמיר בפסק הדין, "דומה עלי כי לא מעט משפטנים טרם הפנימו את החידוש שבהלכה בדבר בטלות יחסית, שצמח על חורבות ההבחנה הישנה, שהיתה מקובלת כמעט כמו תורה מסיני, בין החלטה הנגועה בחוסר סמכות (או פגם השקול לחוסר סמכות) שהיא בטלה, לבין החלטה הנגועה בפגם אחר שהיא רק נפסדת".

אחת השאלות החשובות, בגדר ההלכה בדבר בטלות יחסית, היא שאלת דרך תקיפת ההחלטה המינהלית - בתקיפה ישירה, או שמא בתקיפה עקיפה? דרך התקיפה יכולה להכתיב את תוצאתה. אפשר שפגם יצדיק ביטולה של החלטה מינהלית בדרך של תקיפה ישירה, אך לא בהכרח יצדיק את ביטולה בדרך של תקיפה עקיפה. המערערת תקפה את הפסילה בדרך של תקיפה עקיפה. דרך התקיפה הישירה של החלטת קצין משטרה לפסול רישיון נהיגה היא בפנייה אליו בבקשת ביטול. דרך המלך לביקורת שיפוטית (ולתקיפה ישירה של החלטת הפסילה) קבועה בסעיף 48 של פקודת התעבורה - פנייה לבית המשפט. מן הראוי להעדיף את דרך התקיפה הישירה על פני זו העקיפה, הן בשל כוונת המחוקק והן בשל יתרונותיה, למרות שאמצעי התקיפה העקיפה אינו חסום לחלוטין. האינטרס הציבורי והסדר הציבורי מחייבים, שבדרך כלל נהג הטוען נגד חזקת החוקיות של פסילה מינהלית, ואפילו אם לדעתו הצו בטל מעיקרו, יעלה את הטענה בתקיפה ישירה בפני בית המשפט.

עירעורה של המערערת נדחה, הן בשל הדרך בה בחרה המערערת לתקוף את הצו, בשל היות הפגם שנפל בצו הפסילה בלתי חמור, ונהיגתה ללא רישיון, והן בשל כך שזכות הטיעון שלה לא נשללה לחלוטין. גירסתה לגבי נסיבות התאונה נרשמה בדו"ח מיד לאחר התאונה. כפי שנפסק לא פעם, יכול בית המשפט להימנע מביטול החלטה מינהלית, על אף ההפרה של זכות הטיעון, כשזו לא גרמה עוול.

(רע"פ 4398/99 הראל נ. מ"י, פס"ד מיום 10.8.00. השופטים יצחק זמיר, יעקב טירקל ואיילה פרוקצ'יה. בשם המערערת עו"ד יורם יהודה, בשם המשיבה עו"ד אלון איינפלד)