ביקורת מאופקת: על זכויות הטיעון והשימוע של מבוקרים בדו"חות

ככל שפומביות דו"ח הביקורת רחבה יותר - קיים חשש שהפגיעה במבוקר תהא חמורה יותר, לכן גם גדלה ומתרחבת זכותו לטיעון ולשימוע

הביקורת - על תחומיה המגוונים - מעלה, לא אחת, סוגיות מיוחדות ביחס לצורך של הצגת טיוטת דו"ח הביקורת והממצאים בפני האנשים העלולים להפגע מדו"ח הביקורת, בטרם פרסום והצגת הדו"ח. הליך זה מוכר כזכות הטיעון של המבוקר.

מן הצד האחד, זכות הטיעון הינה זכות חוקתית, בלתי מנויה, אשר מקורה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומנגד ניצב, במקרים מסוימים, האינטרס של המבקר להגן על התיפקוד התקין של הביקורת.

מאמר זה מבוסס בעיקרו על פסק דין של בית המשפט העליון - בג"ץ 7805/98 רוני אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים (טרם פורסם). פסק הדין נתן תוקף לשתי סוגיות מהותיות: הזכות לבקר חבר מועצה, בהגבלות מסוימות, כפי שנראה להלן; היקפן של זכות הטיעון וזכות העיון בהליך הביקורת.

בעלי התפקידים ברשויות המקומיות אוצרים בידיהם כוח פוליטי וכלכלי רב, ומשכך הרי שמן הראוי כי מלאכתם ופועלם במסגרת תפקידם בעיריות יבוקרו ויפוקחו בקפידה. שאלת סמכות המבקר לבקר נציגי ציבור המכהנים כחברי מועצת העירייה, בהשוואה לזכותו לבקר את רשויות העיריה ועובדיה, עלתה בבג"צ אלוני, ובהמשך נראה כיצד התמודד עימה בית המשפט.

יחד עם החשיבות שבביקורת על נבחרי הציבור, ובפרסום דו"חות ביקורת אלו מכח עקרון "זכות הציבור לדעת", קיים החשש לפגיעה בשמו של הגורם המבוקר או נבחר הציבור ולגרימת נזק בלתי הפיך. חשש לגיטימי זה, הוליד את הזכויות הקרויות "זכות הטיעון" ו"זכות העיון".

זכות הטיעון הינה זכות הנגזרת מכללי הצדק הטבעי. מדובר בזכות שהינה יציר הפסיקה, והיא אינה מעוגנת בחקיקה מפורשת. פרופ' זמיר, בספרו הסמכות המינהלית, עמד על היקפה של זכות הטיעון. לדידו, היקפה של הזכות נגזר ממספר גורמים: מהות הסמכות המופעלת, אופיה של הרשות המינהלית ומנסיבות המקרה. במילים אחרות, כללי הצדק הטבעי אשר ראוי להחיל במקרה מסוים, תלויים בנסיבות המקרה.

זכות הטיעון בביקורת, מוכרת בפרקטיקה כ-"תגובת המבוקר", והלכה למעשה מיושמת בדר"כ בשתי דרכים: שימוע (שיחה עם המבוקר לאימות מימצאים); בקשה לתגובה בכתב לטיוטת הדו"ח אשר מעביר המבקר למבוקר.

זכות הטיעון וזכות העיון כרוכות זו בזו. בלעדי זכות העיון, הרי שזכות הטיעון לעולם לא תהיה שלמה.

רק בהצגת המידע הרלוונטי המלא (בכפוף לסייגים המחייבים את חסיונו) בפני מי שעלול להיפגע מן הביקורת, באה לידי ביטוי זכותו להציג באופן מושלם את עמדתו כנגד הראיות שנתקבלו.

היקפה וסייגיה של זכות העיון נגזרים אף הם, כפי שהם נגזרים בזכות הטיעון, מנסיבות המקרה ומהפגיעה הצפויה לאזרח.

סייג מרכזי לזכות העיון הוא במקרה של חשד לפלילים. במקרה כזה, על מנת שלא לפגוע בהתנהלות החקירה, תשלל זכות העיון מן המבוקר, ועד לסיום החקירה והשלמת הדו"ח על ידי המבקר החקירתי, לא תעמוד לו למבוקר, מן הסתם, גם זכות הטיעון.

כאמור לעיל, זכות הטיעון וזכות העיון הינן זכויות בסיסיות הניתנות לאזרח, אשר עשוי להפגע מהחלטה של הרשות. כך גם במהלך ביצוע ביקורת ברשות מקומית: נבחר הציבור אשר עניינו ו/או מעשיו מבוקרים על ידי מבקר העיריה, זכאי לעיין במסמכים עליהן מושתתת הביקורת, ולהעביר טיעוניו למבקר בטרם יפורסם הדו"ח.

חשיבותן של זכויות אלו עולה במיוחד בסיטואציה של עריכת ביקורת ברשות מקומית, כשהמבוקר הוא נבחר ציבור, אשר שמו הטוב הינו אחד מנכסיו החשובים, אם לא נכסו החשוב ביותר.

במסגרת הליך הביקורת, נחשף בפנינו קונפליקט מהותי: כללי הצדק הטבעי, בדמות זכות הטיעון וזכות העיון מצד אחד, והצורך בעריכת הביקורת במהירות וביעילות, ולעיתים תוך שימוש במידע חסוי, מצד שני.

כיצד נאזן בין שני קטבים אלו? האם יוכלו לדור בכפיפה אחת? זאת נבחן להלן.

הצורך להגן על התיפקוד התקין של הביקורת ועל יכולתה לבצע את תפקידה, משליך במישרין על היקפן של זכויות העיון והטיעון של המבוקר.

במקרים רבים, דורש הליך הביקורת פעולה מהירה וחשאית. במקרים אחרים, מקבל המבקר לידיו מידע אשר מוסריו מבקשים להיאר בעילום שם. כל אחד ממקרים אלו מקשה על שמירת זכות העיון וזכות הטיעון. נשאלת השאלה כיצד ננהג במקרים כמתואר לעיל.

בראשית דברינו, הזכרנו את משנתו של פרופ' זמיר, אשר גורס, כי היקפן וסייגיהן של זכות העיון וזכות הטיעון, נגזרות מנסיבות המקרה ומהפגיעה הצפויה לאזרח. לדעתנו, יש מקום ליישם הלכה זו על המקרה שלפנינו: במקום בו צפויה למבוקר פגיעה קשה, לרבות בשמו הטוב, הרי שרק צרכים מערכתיים בעלי משקל, יצדיקו את הצרת זכויותיו על פי כללי הצדק הטבעי. עם זאת, כאשר לא צפויה פגיעה חמורה למבוקר, יינתן משקל רב יותר לגורמי היעילות של מנגנון הביקורת, תוך הצרת זכות הפרט לטיעון ועיון בעניינו.

השקפה זו באה היטב לביטוי בפסק דינה של השופטת אילה פרוקצ'יה בבג"ץ אלוני. ברור כי ככל שפומביות דו"ח הביקורת רחבה יותר - קיים חשש שהפגיעה במבוקר תהא חמורה יותר, לכן גם גדלה ומתרחבת זכותו לטעון ושימוע.

בצד הביקורת הנערכת ע"י מבקרי הרשויות המקומיות, התפתחה התמסדה שנים האחרונות ביקורת נוספת הנערכת ע"י רואי חשבון הממונים ע"י משרד הפנים.

דו"חות אלה הינם דו"חות ביקורת לכל דבר ועניין, וכללים בדבר זכויות השימוע, הטיעון והעיון אמורים לחול לגביהם, במיוחד בשים לב לכך שהדו"חות מתפרסמים ברבים.

בשונה מהליכים הקבועים בחוק לגבי מועד הפרסום של דו"חות מבקר העירייה, אין כללים מחייבים לגבי איסור פרסום של ממצאי הד"וח המפורט של רואה החשבון.

פרסום ברבים של מימצאי ביקורת טומן בחובו פוטנציאל לפגיעה בגורם המוזכר בדו"חות הביקורת.

בבג"ץ אלוני עלתה השאלה מהו היקף הסמכות של מבקר העיריה במסגרת תפקידו. מן הניתוח המשפטי אשר עורכת השופטת פרוקצ'יה בבג"ץ אלוני, המסקנה המשתמעת היא כי בסמכותו של מבקר הרשות המקומית, בנסיבות מתאימות, לבקר גם את פעולותיהם והתנהגותם של נבחרי הרשות ולא רק את עובדיה.

עם זאת, השופטת פרוקצ'יה משרטטת את הגבול בין פעילות ציבורית-פוליטית של נבחר ציבור, שאז אין מקום למבקר להפעיל סמכותו, לבין מעשיו של נבחר הציבור ככל שהם נוגעים ומשפיעים על פעולותיה של העיריה.