יש חוק עזר עירוני רטרואקטיבי

מלאכת הבנייה כרוכה בתשלומי אגרות שונות ומגוונות. אגרות אלו נקראות בפרקטיקה היומיומית "אגרות פיתוח", אשר כוללות את אגרות הביוב, מדרכה, כביש, מים וכו'.

כמובן שאגרות אלו נבדלות מתשלום היטל השבחה, אשר הינו סוג אחר של תשלום אשר משולם לרשות המקומית כדי לקבל היתר בנייה. אגרות פיתוח אלו גובהן ודרכי גבייתן מוסדרות על-פי רוב בחוקי עזר עירוניים אשר הרשויות המקומיות מאשרות, ועל פיהן בעלי הקרקעות מחויבים בתשלומם לצורך קבלת היתר בנייה ו/או העברת זכויות.

תשלום האגרות צמוד למועדים הקבועים בחוק, ואי תשלומם צובר את ההצמדה הרלוונטית. נשאלת השאלה, האם עירייה רשאית, באמצעות חוקי עזר למיניהם, להטיל חיובים שמשמעותם חיוב רטרואקטיבי על הנישום?

שאלה זו מתעוררת לאור סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א - 1981, הקובע: "הסכמה להתקין תקנות או ליתן הוראות למינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלונן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה.

כמו כן, לשאלה זו רלוונטיות לאור הכלל, כי החוק לא פוגע בזכויות שנרכשו לפניו כדין, אלא אם כן נאמר באופן מפורש.

מתעוררת השאלה, האם עירייה שהינה בבחינת מחוקק משנה רשאית מכוח סעיף האמור בחוק עזר עירוני להחיל רטרואקטיבית חיוב על הנישום? שאלה זו נדונה לאחרונה בפני השופטת דליה קרת-מאיר בעניין ת.א. 2009/00 אחים דוניץ בע"מ נגד עיריית רעננה.

בעניין האחים דוניץ (להלן: הקבלן), הקבלן בנה פרויקט מגורים שכלל מספר בניינים בין השנים 1993 עד 1995. בשנת 2000 הקבלן הגיש תביעה כספית נגד העירייה, בטענה כי העירייה גבתה סכומים בגין אגרות מים, ביוב ואגרות בנייה, וזאת בשל שיטת הצמדה לא נכונה. כמו כן, העירייה נדרשה להשיב סכומים נכבדים בטענה כי העירייה גבתה שלא כדין אגרות בנייה. בין הצדדים התנהלו הליכים שונים ומגוונים, וטענות בגין חוסר סמכות - עד לבית משפט העליון, עד שבהסכמה בית משפט המחוזי בתל-אביב נדרש להכריע בין הצדדים.

לטענת הקבלן, ועל סמך הלכת ארקו תעשיות חשמל בע"מ (דנג"צ 9411/00), העירייה לא יכולה עוד לעגן את סמכותה לחוקק חוק עזר למפרע על סעיף האמור בחוק הפרשנות, ועליה להצביע על מקור חוקי אחר המסמיך אותה על חקיקה למפרע.

טענת הקבלן היתה, כי העירייה הצמידה את חוב אגרת המים לחודש יולי 1980, במקום להצמידה לחודש ינואר 1981.

ובכדי להכשיר פעולה זו, ביום 31.12.96 התפרסם ברשומות חוק עזר לרעננה (הצמדה למדד) התשנ"ז - 1996, אשר לפיו, חוק ההצמדה משנת 1981 יחול למפרע מיום 31.3.81, מכאן שההצמדה שהעירייה עשתה מחודש יולי 1980 הוכשרה באופן רטרואקטיבי. העירייה מצידה טענה, כי התחולה הרטרואקטיבית באה למנוע שחיקת תעריפי אגרות המים. כמו כן העירייה טענה, כי אמנם לפי הלכת ארקו סעיף 15 לחוק הפרשנות לא מסמיך את העירייה לחוקק חוק עזר עם תחולה רטרואקטיבית, אך בפועל, אין זה מונע מהעירייה לחוקק חוק עזר כזה בהסתמך על חקיקה מסמיכה אחרת.

דא עקא, ומשום מה, העירייה לא הראתה במהלך הדיונים כל מקור המסמך אותה לחוקק את חוק העזר הרטרואקטיבי.

השופטת קרת-מאיר, בדחותה את התביעה, נעזרה בעקרון "הבטלות היחסית" או "התוצאה היחסית", שהינה פרי פסיקה ופיתוח מקורי של השופט בדימוס יצחק זמיר (ראו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב', ירושלים תשנ"ו עמודים 830-831) וכן הלכת ע"פ 2413/99 גיספן נגד התובע הצבאי הראשי.

כידוע, עקרון תורת הבטלות היחסית קובעת כלשון השופט זמיר בזמנו כי: "שבכל מקרה בו נפל פגם משפטי, אם בפסק דין של בית משפט ואם בהחלטה של רשות מנהלית, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה של מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שיינתן על-ידי בית המשפט לכלל הנסיבות".

לאור זאת, השופטת קרת-מאיר קובעת, כי אין בעובדה כי בחוק עזר במקרה הנדון נחקק בחוסר סמכות כדי לחייב את בטלותו של חוק עזר ואת השבת הכספים שנתבעו. כן יש לקבוע, לדעת השופטת קרת-מאיר, את סבירותה של החקיקה הרטרואקטיבית.

בעניין זה השופטת קרת-מאיר קובעת: "לצד בחינת סבירותו של החוק למפרע, נבחנת מידתיות האמצעי שבו בחרה הרשות לשם הגשמת התכלית שביסוד פעולתה. בחינה זו נעשית באמצעות שלושה מבחני משנה - האחד, קיום יחס של התאמה בין החוק הרטרואקטיבי לבין התכלית אותה מבקש החוק להגשים. השני, מידת הפגיעה של האמצעי שנבחר, כאשר נדרש כי הרשות תבחר מבין האמצעים העומדים לרשותה להגשמת תכלית החקיקה, את האמצעי שפגיעתו בפרט היא הקטנה ביותר. השלישי, קיומו של יחס ראוי בין התועלת לציבור מהחקיקה למפרע ובין הנזקים שייגרם לכלל הציבור כתוצאה מחקיקה זו".

השופטת קרת-מאיר מגיעה למסקנה, כי הרקע לחקיקה רטרואקטיבית כפי שנעשתה ע"י העירייה, היא לשמור על הערך של סכומי כסף אותם גובה העירייה לנוכח שעורי האינפלציה הגבוהים, ועל כן החקיקה הרטרואקטיבית הזו עומדת בתנאי הסבירות והמידתיות. מפסק דין זה נובע כי למעשה, גם אם הרשות לא מצביעה על מקור מסמיך לחקיקת חוק עזר, די שתראה "טעם מסמיך" כדי להכשיר את פעולותיה.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.