עד היכן מגעת חובת הפיצויים שעל הרשות המפקיעה לשלם לבעל הזכויות בנכס שהופקע? האם נוסף על הפיצוי בגין הנכס המופקע, חבה הרשות המפקיעה בתשלום פיצויים שיאפשרו לבעל הנכס לרכוש נכס חלופי, לרבות הוצאות עבור מס רכישה, תשלום למתווך, לעו"ד וכו'?
בשאלה זו חל היפוך מגמה בפסיקת בתי המשפט. אם בעבר הלא רחוק חייבו בתי המשפט את הרשות המפקיעה בתשלום ההוצאות הללו, הרי שכיום ההלכה היא שחובה זו חלה על הרשות המפקיעה רק בפינוי של דירת מגורים (להבדיל מבית עסק למשל), וגם זאת רק כשהחוק מחייב במפורש העמדת שיכון חלוף לדירת מגורים (ע"א 7957/01 בעניין קלפא, להלן - הלכת קלפא). שינוי זה מתרחש דווקא בתקופה בה נראה היה כי יש נטייה להרחיב את ההגנה על זכות הקניין, ולפרש את חוקי ההפקעה לטובת האזרח.
יתכן שהלכה זו ופסקי דין שבאו בעקבותיה מסמנים מהפכה עמוקה יותר, הפורצת את גבולות הדיון הנקודתי ויורדת אל שורשי הגדרת מעשה ההפקעה ומטרת פיצויי ההפקעה: ההפקעה אינה נתפסת עוד כמעשה מעין נזיקי, אלא קודם כל כרכישה, אם גם כפויה. ממילא, פיצויי ההפקעה בעיקרם לא נועדו להשיב את מצב הנפגע לקדמותו, אלא להוות תמורה בעד רכישת המקרקעין. כפי שבעיסקה רצונית אין זה מקובל שהמוכר "מגלגל" על הקונה את תשלום המיסים שיהא עליו לשלם בגין העיסקה, ודאי לא את מס הרכישה לרכישת נכס חלופי - כך גם בהפקעה.
המעניין הוא, שגישה חדשה זו מנערת את האבק מהגישה שנקבעה בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור) 1943 (להלן - הפקודה), בה נאמר שבקביעת פיצויי ההפקעה אל לו לבית המשפט להביא בחשבון שהקרקע נרכשה בכפיה, וכי המבחן להערכת השווי הוא "מבחן השוק החופשי", דהיינו: מה היה מחיר הקרקע אילו נמכרה בעיסקה רצונית.
אלא שבעבר, הוראות הפקודה פורשו באופן מרחיב. בית המשפט העליון קבע כי כללי השומה שבפקודה אינם "רשימה סגורה" והכיר בפיצויים נוספים בגין הפגיעה בעסק, כגון: הוצאות העברה, הובלה והכשרת הנכס החלופי לייעודו (ע"א 740/75 בעניין דוידוביץ נ' אתרים). בהלכה אחרת - בע"א 272/59 בעניין מרכז וולובלסקי - נקבע שמטרת פיצויי ההפקעה היא השבת המצב לקדמותו, כמו בדיני הנזיקין.
בהלכות האמורות לא נדונה שאלת פסיקת הפיצויים למימון רכישת נכס חלופי, אך כשהגיעה שאלה זו בשנים האחרונות לבתי המשפט המחוזיים הם חייבו את הרשות המפקיעה בפיצויים אלה, בהסתמך על אותן הלכות.
אך כאמור, בהלכת קלפא נקבע ההיפך. באותו עניין נפסק - ביחס להפקעה שנעשתה ע"י ועדה מקומית - כי אין על הרשות המפקיעה חובה לפצות בעל נכס המשמש כבית עסק על הוצאותיו לרכישת נכס חלופי, לרבות מס רכישה, הוצאות תיווך ושכר טרחת עו"ד לרכישת נכס חלופי. זאת, להבדיל מדירת מגורים. הטעם לכך הוא, שבית המשפט ראה את חובת תשלום ההוצאות האמורות כנגזרת מחובתה של ועדה מקומית להעמיד שיכון חלוף למי שדר בנכס המופקע, וחובה זו חלה אך ורק כאשר מדובר בבית מגורים, ולא בבית עסק.
אף שביהמ"ש לא נכנס לאמירות כלליות יותר בדבר מטרת פיצויי ההפקעה, ולא סייג מפורשות את ההלכות הוותיקות של ביהמ"ש העליון בעניין, קיימות בפסה"ד אמירות המלמדות שביהמ"ש ראה את פיצויי ההפקעה כתמורה עבור מכירת הקרקע ולא כפיצויים מעין-נזיקיים. מטעם זה דחה ביהמ"ש את תביעת הפיצויים לתשלום מס השבח, בהסתמכו על פסה"ד בע"א 392/82 בעניין מנהל מס שבח נ' בן דרור. ביהמ"ש אף הסתמך על כללי השומה שבפקודת הקרקעות, לפיהם יש להעריך את שווי הפיצוי לפי שווי הזכות בלבד (בהתעלם מהלכת דוידוביץ שקבעה שכללים אלה אינם ממצים).
ביהמ"ש ציטט גם את טענת הוועדה המקומית (שפסק לטובתה) לעניין מס הרכישה, לפיה "אין מקום לפטור את הבעלים מתשלום מסים בגין עיסקת המקרקעין, באשר אין להעמידם במצב טוב יותר ממצבו של כל אזרח במדינה". ברור אפוא, שההשוואה היא לרכישה, ולא למעשה נזיקי.
אמירות מפורשות יותר מצויות בפסקי דין מחוזיים מהעת האחרונה. בפסק דינה של השופטת קרת מאיר בת.א. 1495/00 בעניין שיינברגר ואח', נפסק שאין על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצויים שנועדו לאפשר רכישת קרקע חלופית, ובכללן מס רכישה, הוצאות שכ"ט ותיווך. זאת, בהסתמך על הלכת בן דרור הנ"ל, "שם נקבע כי הפקעת זכות במקרקעין היא בגדר מכירה. אין לכן לראות בהפקעה כאירוע נזיקי אלא כמכירה כפויה המקנה פיצוי בשווי שוק..."
בה"פ 2089/03 בעניין עמותת קופת עוזרי חולים ואח' קבע בית המשפט, בהסתמך על הלכת קלפא, כי כאשר אין מדובר בבית מגורים אין לפסוק פיצויים בגין ההוצאות הנלוות לרכישת נכס חלופי. בכך הוא דחה את טענת המשיבים, שנסמכה על הלכת השבת המצב לקדמותו, ואת קביעת השמאית המכריעה לפיה אם לא ייפסקו הוצאות אלה יישארו המשיבים בחסרון כיס. בית המשפט דחה אפוא את ההשוואה בין הפקעה לבין מעשה נזיקי.
הגישה החדשה משתלבת בשורה של פסקי דין המצמצמים את היקף חובת הפיצוי של הרשות הפוגעת במקרקעין פרטיים, מכח עקרונות של "צדק חלוקתי", לפיהם נדרש בעל המקרקעין להרים את תרומתו המסוימת לקהילה בה הוא חי, כדי לאפשר את הגדלת הנכסים הציבוריים בלא להכביד יתר על המידה על קופת הציבור.
מעניין יהיה לראות בעתיד הקרוב האם המגמה החדשה-ישנה לעניין היקף חובת הפיצויים תמשיך להתפתח או שתיעצר, והיכן תיקבע נקודת האיזון שבין זכות הקניין לבין שיקולים אחרים המצדיקים פגיעה בזכות הקניין.
הכותב הינו ממשרד יגאל ארנון ושות', מתמחה בדיני תכנון ובנייה והפקעות.