בעקבות המשבר הכלכלי, שפקד את מדינת ישראל במחצית הראשונה של שנות ה-80', נחקק, כזכור, "חוק ההסדרים" שכלל הוראות הקפאה שונות. אלה נועדו למנוע העלאות מחירים פרועות והתרת רסן, שתוביל לתוהו ובוהו. במסגרת זו, הוגבלו, בין היתר, הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה. הוראות החוק בנוגע לכך מונעות מהרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה על הנכסים שבתחומן, מעל לשיעור שנקבע בחוק. בין היתר, ועל-מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, אוסרות אותן הוראות על שינוי הסיווג של נכסים, הנמצאים בתחום השיפוט של הרשויות המקומיות, ללא שינוי בשימוש בהם בפועל. ההוראות מאפשרות לשנות סיווג של נכסים שכאלה רק עם קבלת אישור חריג לכך מאת שר הפנים ושר האוצר.
ההוראות האמורות חלות, כמובן, גם על עיריית כרמיאל, אשר בעת כתיבת רשימה זו נכללת בתחומי מדינת ישראל וחוקיה חלים גם עליה. עד לשנת 1993 נכלל בצו הארנונה של כרמיאל סיווג 301, שכלל באותו הסיווג, לצורך חיוב בארנונה, "סופרמרקטים בכל רחבי העיר". מילים אחרות, באותו הסיווג, שאפשר גביית תעריף מסוים (גבוה יחסית) של ארנונה, נכללו הסופרמרקטים של כרמיאל. ב-93, שונה צו הארנונה בכרמיאל באופן שבסיווג נכללו "סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כל בו, רשתות שיווק לשרות עצמי וכיוצא בזה בכל רחבי העיר". לשונו החדשה של הסיווג הצביעה על כוונת העירייה להחיל את התעריף, למעשה, על כל בתי העסק הגדולים בכרמיאל, שבהם נמכרים, מן המדפים, מוצרים שונים בשיטת השירות העצמי.
כובע של "מחוקק"
החל משנת 1996 החזיק "המשביר הישן" בחנות כל בו, בקניון "לב כרמיאל", ששטחה עולה על 3,000 מ"ר. החיוב בתעריף, שנבע מן הסיווג המתוקן האמור, לא נשא חן מלפני המשביר, והוא השיג עליו. הוא טען, כי בשינוי הסיווג האמור, העירייה הפרה את הוראות ההקפאה. הוא ביקש להכליל אותו בסיווג אחר. משטענותיו נדחו על-ידי כל הערכאות, ביקש המשביר, באמצעות עו"ד שלומית סלע ואלכס כץ, לערער לבית המשפט העליון. בין היתר הוא ביקש לערער על פסיקתה של שופטת בית המשפט המחוזי בחיפה, שלומית וסרקרוג, שלפיה שינוי הסיווג לא היה אלא הבהרת הסיווג הקודם, ומכאן שלא היה מדובר כלל בשינוי מנוגד לחוקי ההקפאה.
בבית המשפט העליון ניתנה למשביר הישן רשות לערער "לסוגית תוקפם של צווי הארנונה - ולענין זה בלבד". סביב סוגיה זו אכן נסוב פסק הדין, שיצא עתה תחת ידיו של השופט יוסף אלון (בהסכמת המשנה לנשיאה, אליעזר ריבלין והשופט אליקים רובינשטיין).
"האם תיקון נוסחו של סיווג 301 בצו 1993 מ'סופרמרקטים בכל רחבי העיר' ל'סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כל-בו, רשתות שיווק לשירות עצמי וכיוצא בזה בכל רחבי העיר' - מנוגד לחוקי ההקפאה", ניסח אלון את השאלה, עליה היה עליו לתת תשובה. הוא הזכיר, שהנכס, שנוהל על-ידי המשביר הישן, הנו "חנות כל בו", ושאל "האם 'חנות כל בו' נכלל גם בהיגד 'סופרמרקט' אם לאו". כל שהתשובה חיובית - הרי התיקון בסיווג מ-93' לא שינה מאומה, אלא אכן הבהיר את הסיווג הקודם. שלילית - התיקון היה אסור ללא קבלת אישור השרים.
על-מנת לקבוע אם השינוי היה בגדר "שינוי סיווג", לא היה לאלון אלא לפרש את המונח "סופרמרקטים", כדי לבחון אם הוא כולל בחובו גם בתי כל בו וכו'. כך יידע אם התוספת שהוכנסה בסיווג באה בגדרו של המונח או מוסיפה עליו.
"נקודת המוצא לפרשנות החוג היא לשונו, והיא קובעת את גבולות הפרשנות", יצא לדרכו. "ככלל, לא ניתן להעניק לחוק מובן שאין הלשון סובלתו, והגשמת תכלית החקיקה צריכה לעגן עצמה בלשון החקיקה", המשיך. הוא קבע, כי בלשון המדוברת, השגורה בפי העם, קיימת הבחנה ברורה בין "סופרמרקט" לבין "חנות כל בו". "סופרמרקט" הינה חנות גדולה, המיועדת בראש ובראשונה לממכר מוצרי מזון (הגם שיימצאו בה, לעתים, מוצרים נוספים). "חנות כל בו", לעומת זאת, היא חנות גדולה ומרובת מחלקות, שבה נמכרים מוצרים מגוונים, לרבות ביגוד, מוצרי בית, ריהוט, חשמל ועוד. "אנשים הולכים ל'סופרמרקט' לקנות מוצרי מזון. אנשים הולכים ל'חנות כל-בו' לקנות מוצרים אחרים", כך אלון.
אלון לא התעלם מן האפשרות הפרשנית, בתחום הלשון המדוברת, ולפיה "חנות כל בו" תכלול בתוכה גם מחלקה לממכר מזון, ואפילו סופרמרקט ממש. "אולם, בלשון המדוברת לא מתקיימת האפשרות השניה לפיה חנות מסוג 'סופרמרקט' כוללת בתוכה גם 'חנות כל-בו'". אלון סיכם זאת בקובעו, כי "בלשון בני אדם מדברים עברית (בת ימינו) 'סופרמרקט' אינו חנות כל-בו וחנות כל-בו אינה סופרמרקט". תימוכין לקביעתו זו הוא מצא גם במילונים השונים.
משכך קבע, לא ראה אלון עין בעין עם השופטת וסרקרוג וחלק על מסקנתה, שלפיה הסיווג החדש אינו אלא הבהרה של הסיווג הקודם ופירוט שלו. אלון לא הסתפק בכך והוסיף וקבע, כי אותה פרשנות לשונית-מילולית עולה בקנה אחד גם עם הפרשנות התכליתית, המתבקשת לעניין. הוא התייחס לכך, שבבוא בית המשפט לפרש מונח, המופיע בצו המסים של רשות מקומית, עליו להעניק משקל לתכלית הוראות ההקפאה, שבמסגרתן הוא ניתן. "הוראות ההקפאה נועדו ל'ריסונה והגבלתה של העלאתם של תעריפי הארנונה המוטלת על-ידי הרשויות המקומיות וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה", הסביר. לדידו, תכלית זו מצדיקה מתן פרשנות פשוטה ובהירה למונחי סיווג, הקבועים בצווי המסים של הרשויות המקומיות. "וודאי שהיא מצדיקה הימנעות מפרשנות מרחיבה ביותר החורגת בעליל ממתחם הפירוש הלשוני הסביר והמקובל".
משבעת שהיא קובעת את צווי הארנונה חובשת הרשות המקומית לראשה כובע של "מחוקק", "הנטיה היא לכיוון פיקוח מוגבר יותר על הרשות", קבע אלון. במסגרת זו יש להעדיף את הפרשנות, הנוטה לכיוון הפיקוח והגבלת שיקול הדעת של הרשות המקומית, הוסיף.
כך, כטענת המשביר, אכן היה מדובר בשינוי סיווג אסור מכוח חוקי ההקפאה, סיכם אלון. הוא ראה להרגיע את הרשויות המקומיות ולהזכיר שבקביעתו אין כדי לסתום את הגולל מעל האפשרות שלהן לשנות סיווגים של נכסים. אין בה כדי למנוע מהן, לחלוטין, מלקבוע תעריף זהה לסופרמרקטים ולחנויות כל בו. "אולם לשם כך על הרשות לפנות לשרים שהוסמכו לכך בחוקי ההקפאה על מנת לקבל את אישורם לשינוי האמור". ואם כן "האם נתקבלו אישורי שר הפנים ושר האוצר לצווי המיסים של המשיבה", המשיך אלון ושאל.
בקשר לכך הוא קבע, כי על-מנת לקבל את אישור השרים לשינוי סיווג של נכס, על הרשות המקומית לבקש זאת מפורשות מהשרים. "בהיעדר בקשה מפורשת שכזו לא ניתן להתייחס אל אישור על דרך הסתם כאל האישור החריג הנדרש על פי הוראות ההקפאה". אלון בדק ומצא, כי בקשות אישור, שעיריית כרמיאל הפנתה אל השרים בשנים 1997 ו-2000 כלל לא התייחסו לניסוחו של הסיווג הרלבנטי. מכך הוא הסיק שבאותה העת לא נמסר לשרים המידע, שהיה דרוש להם לצורך מתן האישור החריג לשינוי הסיווג. בשנת 2001, לעומת זאת, בוצע שינוי נוסף וספציפי לאותו הסיווג, ולכך כבר ניתן, במפורש, אישור השרים. אלה בחנו את נוסח התיקון המבוקש, ואף נמנעו מלאשרו כלשונו, אלא הגבילו את נוסחו המתוקן בדרך, שנקבעה על-ידיהם. כך, רק החל משנת 2001 ואילך הייתה עיריית כרמיאל - שיוצגה בהליך בידי עו"ד אילנה בראף-שניר - רשאית לגבות מחנויות כל בו, רשתות שיווק לשרות עצמי וכיוצא באלה חנויות גדולות, שבהן הדגש אינו על מוצרי מזון, ארנונה בשיעור דומה לזה, שהיא גבתה מסופרמרקטים ברחבי העיר.
הסדרה של תחום הארנונה
אף שגם השופט אליקים רובינשטיין הסכים, משפטית, עם פסק-דינו של אלון, הוא לא היה יכול להסתיר את הסתייגותו מן התוצאה במקרה המסוים. כך, לאור זאת שהמשביר הישן החל להחזיק בנכס הנדון רק משנת 1996, שעה ששינוי הסיווג נעשה כבר בשנת 1993. "קשה להלום, אפוא, כי תכלית הוראות ההקפאה היא העומדת לנגד עיני המערערת בתקיפת שינויי הסיווג", הסביר. ונשאלת השאלה: מה פסול מצא רובינשטיין בכך, שעסק מסחרי ביקש לחסוך מעצמו הוצאות כספיות משמעותיות, ואגב כך ביקש לעשות שימוש בהפרת הוראות ההקפאה מצד העירייה? לא אחת ולא שתיים קרה במחוזותינו, שגורם כלשהו, עסקי או פרטי, הגיע אל מצב (מקולקל) מסוים, ולאחר הגיעו ביקש להכניס בו סדר לתועלתו האישית. ומה בכך?!
ורובינשטיין: "גם מקרה זה ממחיש את הצורך, העולה בבית משפט זה לא אחת, ביתר הסדרה של תחום הארנונה מצד המחוקק או מחוקק המשנה. הסדרה מעין זו ראוי שתיעשה הן לגבי הבהרתם של מונחים עמומים, כגון 'רשת שיווק' או 'מרכול'. בכל המאמץ הבלשני והאינטלקטואלי של בית המשפט קמא ושל חברי, קשה לומר כי התמונה של הכל בכל מכל, מרכול וכל-בו ושכמותם, בהירה כדבעי, והסדרה כזאת תהא אך למועיל. זאת - הן לגבי הגדרתו של סוג הנכס 'משרדים, שירותים ומסחר' שבתקנות - שבשל רוחב-יריעתה, דומה, מתעוררות השאלות הרבות, וגם בתיק דנא... והן במבט כולל, על מנת 'להכניס סדר' וליצור פישוט והאחדה". (בר"ם 1966/06).