"חקיקה בלי אכיפה היא דבר רע מאוד. ככל שאנחנו מגדילים את הפער בין המצב בשטח לבין יכולת האכיפה, אנחנו תורמים לזלזול בחוק ולנורמות כפולות". כך אומרת היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה, עו"ד דלית דרור, בעקבות גל החקיקה הירוקה שפקד בחודשים האחרונים את הכנסת. "אם לא נקבל משאבים ותוספת כוח-אדם שיאפשרו לנו לאכוף את החוקים לא נוכל לעמוד בדרישות, ובמקביל נסתכן בעתירות שיוגשו נגדנו בעקבות אי-האכיפה".
אחת הדוגמאות הבולטות היא חוק אוויר נקי, שאושר לאחרונה בכנסת בקריאה שלישית, לקול צהלות הציבור וארגוני הסביבה. המשרד להגנת הסביבה אמנם השיג דחייה מיידית ביישום החוק ל-2011 , מתוך תקווה שעד אז ישיג את המשאבים הדרושים לאכיפתו. אך לפי שעה אין בידיו שום הבטחה שיקבל אותם.
דרור אומרת, כי "ללא תוספת כוח-אדם מתאים אנחנו מכינים במו ידינו את כישלוננו. כיום פועלים במשרד 20 עורכי-דין. זאת, לאחר שלאחרונה קיבלנו תוספת של שבעה עורכי-דין. בסוף תהליך האיוש יהיו לנו 22 עורכי-דין. כמות זו כוללת את המחוזות ואת היועצת המשפטית של המשטרה הירוקה. להערכתי, כדי לפעול בדרך קרובה ליעילה, אנחנו צריכים לפחות 34 עורכי-דין".
חוק אוויר נקי הוא לא הבעיה היחידה. ספר החוקים גדוש בחוקים שהמשרד אינו אוכף. כך למשל, בשנת 2006 נחקק חוק חופש המידע, שמחייב את המשרד לספק אינפורמציה לכל דורש. מי שיפנה למשרד להגנת הסביבה ייענה, כנראה, בדחייה מנומסת. הסיבה לכך היא שהמשרד לא קיבל משאבים שיאפשרו את יישום החוק. מצב דומה יקרה עם חוק קרקעות מזוהמות, או עם החוק האוסר נהיגה על שפת הים, שהרחיבה הכנסת לחוק האוסר כניסת כלי רכב לכל מקור מים.
מחסור בפקחים
לדברי דרור, הגדרת מקור מים היא רחבה מאוד וכוללת שמורות טבע וגנים לאומיים, גם כשהם רק בשלבי תכנון, שטחים נרחבים שספק אם המשרד מסוגל לפקח עליהם. "צריך להגן על מקורות המים מפני נהיגה של טרקטורונים וג'יפים, אך הבעיה היא שהחוק החדש מרחיב את האחריות, ולכך לא קיבלנו משאבים. לכן, ניאלץ להגיש הסתייגות בשם הממשלה. זו עוד דוגמה לכך שאנחנו קרועים בין הרצון להגן על הסביבה ובין העובדה שאנחנו לא יכולים להרשות לעצמנו להיכשל בשל העדר פקחים".
לדברי דרור, "למשרד להגנת הסביבה יש פחות פקחים מאשר לעיריית תל-אביב. למשטרה הירוקה יש 30 פקחים, באגף ים וחופים יש 15 פקחים, ואילו תל-אביב מעסיקה מאות פקחים. המשרד מטפל ב-500 תיקים בשנה, מתוכם 111 תיקים פליליים. אני מבינה את חברי-הכנסת ואת הארגונים הירוקים שמרימים כוסית לרגל חקיקת חוקים. הבעיה היא, שאנחנו נשארים בלי כלים אלמנטריים ובמיוחד בלי כוח-אדם. המשרד קטן מאוד. התקציב עלוב, ובעיקר חסרים אנשים".
נושא נוסף המעקר כמעט לחלוטין את נושא האכיפה הוא משך הזמן הרב העובר בין ביצוע העבירה לבין מתן פסק-הדין. דרור: "חלק מהמקרים נובעים בשל המתנה בבית-המשפט. אמנם מדובר בתיקים פליליים, אך מהסוג שהנאשמים אינם יושבים בהם במעצר, כך שאין חובה לנהל אותם במהירות, ולכן הם נדחים שוב ושוב. חלק מהתיקים מתעכבים גם אצלנו בשל העדר כוח-אדם מספיק לטפל בהם.
"התוצאה היא, פגם חמור ביכולת ההרתעה שלנו הגורם לנו לעודף מוטיבציה להגיע להסדרי טיעון ולקצר את לוח הזמנים. אמנם הקמתי מחלקת אכיפה פלילית בתוך הלשכה, שתפקידה להתעסק רק בכך, וכתוצאה מכך אנחנו מצליחים ליישר את הגיבנת, אך זה בהחלט לא מספיק. אנחנו משוועים לעוד אנשים".
למרות הטענות הקשות, רואה דרור גם הצלחות. "לאחרונה הגשנו בקשת רשות ערעור בעניין מפעל כרמל אוליפינים במפרץ חיפה. בערכאה הראשונה השופט דני פיש זיכה את המפעל. בית המשפט המחוזי הרשיע את המפעל וזיכה את המנהלים. שכנענו את משרד המשפטים להגיש בקשת רשות ערעור על זיכוי המנהלים, ובסופו של דבר הגענו לעסקת טיעון. אחד הדברים שחשובים לנו במיוחד זה להתעקש על אחריות המנהלים. אמנם את בתי-הזיקוק קנס של 1.6 מיליון שקל לא מרגש, אך הטלת אחריות על המנהלים תניע אותם לעשייה.
"במקביל, חייבים לפתח דרכי אכיפה נוספות, שכן ברור שהמשפט הפלילי אינו מתאים לכל סוג של עבירה. כלל ידוע הוא, שאנשים לא רוצים לזהם את הסביבה, הם בעיקר רוצים לחסוך כסף. התוצאה מכך היא זיהום סביבתי. במשפט פלילי צריך להביא הוכחות ברמת ודאות גבוהה ואסור לשכוח שאנחנו מתמודדים עם סנגורים רציניים, שלעיתים עסוקים בהעלאת השערות מופרכות כדי ליצור ספק.
"מנגד, מוטל עלינו לקחת דגימות, לשמור אותן במקרר ולהביא שרשרת של עדויות. מספיק שהסנגור יבוא ויגיד שהייתה אפשרות שמישהו החליף מבחנה, והפסדנו את המשפט. לכן, לדעתי, המשפט הפלילי הוא כלי שלא תמיד מתאים. צריך לפתח דרכי אכיפה אחרות שמושתתות על תמריצים כלכליים, ולאפשר למדינה להגיש תביעה אזרחית נגד המזהמים. במקביל, צריך לפתח אמות-מידה שאומרות מתי נוקטים בהליך פלילי ומתי בהליך אזרחי".
דרור אומרת כי המשרד ביצע בעבר עבודה מול רשות ניירות ערך, "שנוגעת לחברות ציבוריות הנסחרות בבורסה, כדי שתהיה חובה למסור פרטים בתשקיף על התנהלות סביבתית. במקביל, אנחנו מנהלים מגעים עם המפקח על הבנקים כדי שמממנים ייקחו בחשבון סיכונים סביבתיים. לצערי, בעוד שרשות ניירות ערך קידמה את הנושא, המפקח על הבנקים משתהה ואני לא יודעת מדוע. לכולם יש רצון טוב, כולם מבינים שהדבר חשוב, אך אין די מעשים. אני מאמינה, שלתוצאות סביבתיות אפשר להגיע לא רק באמצעות אכיפה אלא גם באמצעות חינוך, תוכניות מתאר ועוד".
תסכול יומיומי
באשר לחומרת הענישה, אומרת דרור, "אנחנו לא שואפים להכניס אנשים לבית-סוהר, אך אין ספק שהענישה צריכה לשקף את חומרת העבירה. לדעתי, הקנסות הכספיים המוטלים על המזהמים בהחלט אינם מספקים".
* היכן התסכול הגדול שלכם?
"התסכול הוא יומיומי. הוא נוגע לקצב האכיפה וגם לגבי החקיקה. אנחנו צריכים לקחת את ההובלה של נושא חקיקה, שכן ברור שכשהממשלה מובילה הצעת חוק, היא יכולה לקחת אחריות על הביצוע. אם חוק אוויר נקי היה ממשלתי, היו לנו משאבים לבצע אותו. אנחנו מכינים הצעת חוק ממשלתית לגבי קרקעות מזוהמות. אני בטוחה שאם נצליח להרים אותה, זה יקרה".
* איזו הצעת חוק נראית לך מיותרת?
"עומדת על הפרק הצעת חוק ליום ניקיון שנתי. לדעתי, זה מסוג הדברים שאינם זקוקים לחקיקה. זו דוגמה לחקיקת-יתר. באשר לחוק שקיות הניילון, אני מציעה שבראש ובראשונה נבין את הבעיה. האם היא נובעת מכך שצבי הים בולעים אותן, או שמא הנפח הגדול שלהן באשפה בעייתי יותר. ייתכן שהבעיה היא בכלל של צרכנות-יתר הנובעת מכך שהשקיות ניתנות בחינם. ייתכן שצריך לכלול את השקיות במסגרת חוק אריזות, או להטיל עליהן היטל כמו שעשו באירלנד. ואולי צריך לאפשר לרשתות להתארגן בעצמן.
"המצב כיום הוא שבפני הכנסת מונחות חמש הצעות חוק פרטיות, שכל אחת מהן מציעה הסדר אחר, העיקר שיהיה 'חוק שקיות'. אני לא נגד חקיקה, אך צריך קודם להגדיר את הבעיה, ורק אחר-כך להתחיל לחוקק חוקים. מנגד, אני תומכת בחוק 'המזהם משלם', שמאפשר עיצומים באמצעות הליך מנהלי ולא באמצעות בית-המשפט.
חקיקה מתקדמת
"אני גם תומכת בחוק המסמיך את הרשויות המקומיות לאכוף את חוקי הסביבה, כולל גביית הקנסות לקופתן. עד כה אכפו הרשויות חוקים באמצעות רישוי עסקים וחוקי עזר לפסולת ולביוב. החוק החדש מסמיך אותן לאכוף את חוקי הסביבה. אני חושבת שזה חוק טוב, כי הנושא הסביבתי הוא בסופו של דבר מוניציפלי והוא יאפשר למשרד להגנת הסביבה להתמקד בשטחים הפתוחים".
באפשרות הכניסה של ישראל לארגון ה-OECD רואה דרור יעד אסטרטגי כלכלי הדורש חקיקה סביבתית מתקדמת ומנגד הגברת האכיפה. "מבחינתי, זהו מנוף לרתום את משרד האוצר כדי לקדם חקיקה סביבתית, שהיא חלק חשוב מאוד מההכרה בישראל כבמדינה מפותחת. העובדה שנהיה מחויבים לאמנות בינלאומיות רק תעשה לנו טוב".
* את מאוכזבת ממקומו של המשרד סביב שולחן הממשלה?
"ברור שאין הלימה בין חשיבות הנושא בציבור ובכנסת לבין הקצאת משאבים. הייתי במשרד המשפטים, במשרד הפנים ובפרקליטות הצבאית, ואני יכולה לומר בביטחון שהמשרד הזה חשוב לציבור יותר מאשר משרדים רבים אחרים. חבל שדבר זה אינו בא לידי ביטוי בתקציב ובהקצאת כוח-אדם. אם חברי-הכנסת כל כך סביבתיים, שיביאו את זה לידי ביטוי בוועדת הכספים ולא רק בעוד ועוד חוקים".