גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

כל רגולטור מלך

אפילו השר אינו רשאי לקרוא את הרגולטור לסדר, וזוהי מתכונת לפורענות נורמטיבית

כידוע, מידרג החקיקה הישראלית הוא יחסית ברור. הכנסת (הרשות המחוקקת) מחוקקת חוקי יסוד (מעין חוקה בפרקים ולפרקים); הכנסת גם מחוקקת "חוקים רגילים" הכפופים לחקיקת העל החוקתית; לעתים מסמיכים החוקים את השרים (הרשות המבצעת) להתקין תקנות מכח אותם חוקים ולצורך ביצועם. סמכות התקנת התקנות מסורה על-פי רוב לשר המופקד על הנושא ולעתים מזומנות טעונה התקנת התקנות גם אישור ועדה מוועדות הכנסת החולשת על התחום הרלוונטי. התקנות כפופות לחוק מכוחן הותקנו.

בעולם המודרני קיימת מגמה בולטת של ריבוי תקנות. זהו איננו מצב אידיאלי, כיוון שהתקנות "מפקיעות" במשהו את סמכות החקיקה מהרשות המחוקקת לרשות המבצעת. חרף כוחן המשפטי של התקנות, הן מותקנות ללא הליכי חקיקה מובנים ומסודרים (הצעת חוק), ללא דיון בוועדות הכנסת, ללא שמיעת התנגדויות, ללא שלוש קריאות וכיוצ"ב.

יחד עם זאת, עדיין ניתן להתנחם ולומר, שרק השר האחראי, בכבודו ובעצמו, מוסמך להתקין תקנות (שזוהי בקרה בפני עצמה) וגם אז הן טעונות לעתים מזומנות אישור ועדה בכנסת (בקרה שנייה) וישנה גם בקרה שלישית והיא, שהסמכות להתקין תקנות, אסור לה שתהיה פרוצה, אלא גדורה לעניינים ספציפיים, עם הנחיות ברורות ואמות מידה עקרוניות ("כלל ההסדרים הראשוניים" בחקיקה).

ללא הסדרים ראשוניים בחקיקה, כדי להתוות את גדרי התקנות, תכליתן והיקפן - לא ניתן להסמיך את השר להתקינן. וכבר היו דברים מעולם. הכוונה היא כמובן, "שהגולם לא יקום על יוצרו" (שהשר, מתקין התקנות, לא יקום על מחוקקו).

פקידים מתקינים תקנות

בבחינת "עוד זה מדבר וזה בא" קמה עלינו תופעה בלתי רצויה נוספת. לא רק השר (עם בקרות של ועדה מוועדות הכנסת) יהיה רשאי להתקין תקנות, אלא גם פקיד בכיר, שהוא רגולטור (ללא בקרות ועדה מוועדות הכנסת). "תקנות" אלה הן למעשה "חוזרים" ו"הנחיות" מקולמוסו של הרגולטור הבכיר (פקיד ולא שר) שלא עוברות את כור ההיתוך של חקיקה ראשית, אף לא של חקיקת משנה מתוקנת. מקום שהרגולטור מוסמך על-ידי המחוקק הראשי לבצע "חקיקת משנה" בדרך של חוזרים והנחיות, נפרצו סכרי החקיקה וריסוניה. כל רגולטור מלך בממלכתו, ואפילו השר איננו רשאי לקרוא אותו לסדר.

הנחיותיו הופכות למחייבות במחי משיכת קולמוס, וכל יום עלול לזמן מטלה חדשה (או חדשנית) פרי עטו ודמיונו. מתכונת לפורענות נורמטיבית. החשש עלול להיות כבד עוד יותר אם, על-פי פרשנות מסויימת, ניתן יהיה לראות בהוראות אלה משום חקיקת משנה "רגילה", אשר עלולה להטיל מכוחה היא גם את מורא הדין הפלילי. או אז, חלילה, מסדיר הרגולטור (שאיננו שר) בחוזרים ובהנחיות גם את נורמות הדין הפלילי במדינת ישראל. לא טוב הדבר בעיני.

עינינו הרואות "גלגול אחריות" או, ליתר דיוק, "גלגול חובת חקיקה" במורד מסוכן וחלקלק: מהמחוקק הראשי, למחוקק המשנה, שהוא השר הממונה יחד עם ועדה מהכנסת, ומהשר אלי הרגולטור. הדברים נעשים בחקיקה ומבחינה פורמאלית הם עומדים בתנאים המשפטיים הנדרשים. ברם, מבלי לזלזל כהוא זה במעמדו של פקיד בכיר כזה או אחר, אין זאת אלא שלא הרי שר כהרי רגולטור. למרות מידרגו הנורמטיבי הנמוך יותר של הרגולטור, הוא קובע תקנות בנות פועל תחיקתי משמעותיות ביותר ולעיתים גם קריטיות.

טלו למשל את סמכותו הגורפת של המפקח על הביטוח. בתיקון לחוק משנת 2005 הוסמך המפקח על הביטוח לאחר התייעצות עם ועדה (שאיננה ועדה של הכנסת) ליתן בין השאר "הוראות הנוגעות לדרכי פעולתם וניהולם של מבטחים... של נושאי משרה בהם ושל כל מי שמועסק על ידם". אמנם כן, "הכל כדי להבטיח את ניהולו התקין של המבטח", אך ברור למקרא הדברים, שסמכותו רבה לו לקבוע כל הוראות מכל סוג הנוגעות לדרכי פעולה וניהול של חברות ביטוח.

המילים "דרכי פעולה וניהול" הן רחבות ביותר וממילא גם סמכותו של המפקח על הביטוח. זוהי סמכות מוגזמת לאין שיעור. הסמכות איננה עוצרת בכך. היא מוחלת, על פי לשונה, גם על הוראות לנושאי משרה ולכל שכיר בחברה. המבטח עלול לפרפר תחת מגפו הפוטנציאלי של המפקח, אשר מוסמך, כמעט כלאחר יד, על ידי "הוראות" לחייב את התאגיד המבטח עד כדי, בהגזמה, ניהולו וניהול עובדיו. המפקח על הביטוח מהווה רק דוגמא. אולי גם דוגמא בלתי מוצלחת, שכן בהכירי אותו, הוא איננו עושה שימוש מופקר בסמכותו. אבל מי תקע כף לידנו שמחליפו יהיה מרוסן כמותו? לא רצוי בעיני שסמכויות כאלה, ללא מגבלות וקווי פעולה שהותוו על ידי המחוקק או על ידי השר הממונה, יהיו מסורות בידו של פקיד בכיר, אשר כלל איננו נתון, בעניין זה, למרותו של השר הממונה. הסמכות, כמוסבר, מסורה לפקיד ציבור ולא לשר.

סמכויות רחבות לא פחות מסורות למפקח על הבנקים, אשר רשאי ליתן הוראות הנוגעות לדרכי פעולתו וניהולו של תאגיד בנקאי, של נושא משרה בו ושל כל מי שמועסק על ידו; והוא אכן עושה בכך שימוש רב בספר ההוראות המכונה "נוהל בנקאי תקין". ספר זה הופך להיות "התנ"ך" של מוסדות בנקאיים, אשר הוגים בו יומם וליל, לא פחות מאשר בחקיקה הראשית ובתקנות שמכוחה. באופן מעשי, הופך המפקח על הבנקים להיות "מחוקק העל" של עולם הבנקאות. המפקח על הבנקים "הורה" - מי לא יירא? וכאמור, גם המפקח על הבנקים איננו בודד בסמכויותיו. סמכות לקביעת כללים מצויה גם אצל הממונה על ההגבלים העסקיים וכך גם בידי הרשות לניירות ערך ועוד. אלא מאי? לשתי הרשויות האחרונות הללו הסמכות מוגבלת בהרבה (אלמלא היוזמה החדשה והמרחיבה עד מאוד של הרשות לני"ע), הן מבחינת תכניה, הן מבחינת גידורה והן מבחינת תקופת תוקפן של ההוראות אשר מוסמכת הרשות ליתן, בעניינים המצומצמים שהיא רשאית ליתן. משהזכרתי את הרשות לניירות ערך וחרף ביקורתי על התופעה של גלגול הסמכויות במורד הנורמטיבי (להבדיל מתוכן ההוראות עצמן, שאינן נשוא רשימתי) מעניין להחמיא במיוחד (אך לא רק) לאופן התנהלותה המופתי טרם פרסום הוראה מחייבת שכזאת. רשות ניירות ערך מפרסמת את הצעת ההנחיה ברבים, באתר האינטרנט ובפניות אישיות יזומות ומשתדלת ככל יכולתה לקיים שיח ציבורי, כדי להיטיב עם ההוראה ככל הניתן. כך גם עושים מעת לעת רגולטורים אחרים, וטוב שכך, אם כי לא טוב הדבר בעיני שסמכויות גורפות כל כך מסורות לקולמוסם. אך כל עוד החקיקה "המאצילה" בעינה עומדת, אין לי אלא להצטער על כך.

אילו בי הדבר, הייתי מעדיף שהרגולטור יסתפק בתפקידו החשוב המסורתי: פיקוח על ביצוע הוראות החוק ותקנותיו, ווידוא ביצוען הראוי ואכיפת החוק ביד רמה או רכה, לפי העניין והנסיבות. תפקידי אכיפה - להבדיל מתפקידי "חקיקה". לא טוב הדבר, שהרגולטור יהפוך הן ל"מחוקק", הן ל"מפקח על החקיקה" והן ל"אוכף" גם יחד. לא רצוי שה"מחוקק" יפרש את "הוראותיו והנחיותיו" ואחר כך גם יאוכפן בפלילים (לחלק ניכר מהרגולטורים ישנן מחלקות חקירה פנימיות). כלום ראוי שמפכ"ל המשטרה ינפיק "הנחיות" ו"הוראות" מחייבות באופן משפטי (אפילו) כלפי משפחות פשע? "שוטר" "מחוקק"?

פרופורציות: מלחמה ומשבר

בחודשים האחרונים היה המשבר הכלכלי העמוק שפקד את העולם משוח בתקשורת בטרמינולוגיה מלחמתית. היתה זאת שיחת היום בכל מפגש או שיח חברים. לא עוד. החיים חזרו לפרופורציה אמיתית. כשהתותחים רועמים הכלכלה שותקת. חשיבותה דועכת. העיקר הוא שלום החיילים ושלומו של העורף. הכלכלה והשיח הכלכלי יידחו לימים אחרים, טובים יותר.

בימים אלה כולנו מבינים ביתר שאת את ההבדל העצום בין "דם" לבין "דמים". ה"דמים" (הכספים) הם פעוטי ערך. הדם הוא חזות הכל, והוא בחזית. הבטחון מעל לכל. עופרת יצוקה חשובה בהרבה מזהב יצוק.

* עו"ד פנחס רובין הוא ראש משרד גורניצקי, והוא עשוי להיות בעל עניין בחלק מהנושאים המובאים בטור.

עוד כתבות

בנימין נתניהו / צילום: שמוליק גרוסמן, דוברות הכנסת

נתניהו: עוד לא מאוחר מדי, אפשר לעצור את ההידרדרות לבחירות

לדברי ראש הממשלה, גנץ נגרר אחרי לפיד ובנט מסיבות אישיות ● נתניהו התעלם בדבריו מדרישת כחול לבן להעביר תקציב בהתאם לסיכומים בין המפלגות ● גנץ בתגובה: "הפיגוע הכלכלי שאתה עושה באזרחי ישראל בזמן שמגפה כלכלית, רפואית וחברתית משתוללת, מראה שאיבדת את זה"

אדם עם מסכה עובר ליד בניין בורסת ניו יורק / צילום: Mark Lennihan, AP

נעילה מעורבת בוול סטריט; פייזר עלתה ב-3.5%, אופקו ב-14%

סיילספורס צנחה יום לאחר שהחברה הודיעה כי תרכוש את סלאק ● באירופה ננעלו הבורסות במגמה מעורבת ● פייזר ו-BioNTech יגישו בקשה לאישור החיסון לקורונה לרגולטור האירופי, בינתיים בריטניה אישרה שימוש בחיסון

עופר גרוסקופף/  צילום: שלומי יוסף

העליון מבהיר את מגבלות הפטור ממס לעולים חדשים ותושבים חוזרים

בפסק דין חדש מבהיר ביהמ"ש העליון כי הפטור ממס למשך 10 שנים שניתן לעולה חדש או תושב חוזר על הכנסות מנכס מניב בחו"ל, חל רק ביחס להכנסות פסיביות מנכסים בחו"ל, ולא ביחס להכנסות אקטיביות, שתלויות במיקום הפעילות ולא במיקומו של הנכס

חנן פרידמן / צילום: איל יצהר, גלובס

חנן פרידמן משנה את ההנהלה בלאומי: ארבל לחטיבה הבנקאית ואגסי לעסקית

בצל פרישתם של כמה ממנהלי הבנק ביצע המנכ"ל חנן פרידמן סבב מינויים שבמסגרתו התפקידים אוישו על ידי מנהלים פנימיים מהבנק ● בשמת בן צבי תקבל את חטיבת שוקי הון

אדוארדו אלשטיין   / צילום: כפיר זיו

אלשטיין הגיש לעליון ערעור על מכירת דסק"ש למגה אור

במקביל להגשת הערעור, ביקש אלשטיין כי ביהמ"ש העליון יוציא צו מניעה זמני, שימנע את השלמת מכירת 82.26% ממניות דסק"ש לידי מגה אור ושותפיה, טרם ההכרעה בערעור

מעבדה שמייצרת בשר מתורבת בסינגפור / צילום: Reuters, Travis Teo

היסטוריה: בשר המיוצר במעבדה יימכר לראשונה בעולם

בשר מתורבת, הגדל במעבדות ללא הרג בעלי חיים, אושר היום למכירה בסינגפור ● החברה הראשונה שתשווק את המוצר היא חברת Eat Just האמריקאית

בועז כץ, ערן בן שושן ואלון אלרואי, מייסדי ביזאבו / צילום: ביזאבו

קרן אינסייט הובילה השקעה של 138 מיליון דולר בחברת ביזאבו הישראלית

ביזאבו מפתחת טכנולוגיה לכנסים והתמודדה עם ביטול הכנסים הפיזיים בגלל מגפת הקורונה ● למרות זאת, החברה הצליחה להגדיל את השווי פי ארבעה בשנה וחצי בזכות מוצר לכנסים וירטואליים שפיתחה בתוך שלושה שבועות ● חלק מההשקעה שימשה לרכישת אחזקות של בעלי מניות קיימים

שטרות דולרים / צילום: עינת לברון

השקל ממשיך להתחזק: "השווקים ימשיכו לעלות - והדולר ימשיך לרדת"

שוקי ההון ממשיכים להתעלם ממגיפת הקורונה ומגלמים עולם מחוסן ● המדדים בוול סטריט רשמו אמש שיאים, ובמקביל, הדולר יורד בעולם, ובשוק המקומי מסמן רמה של 3.28 שקלים

בנין חברת ביטוח שירביט - רח' יד חרוצים 18 נתניה / צילום: תמר מצפי

מתקפת הסייבר על חברת הביטוח שירביט – אירוע טרור

את מתקפת הסייבר על חברת הביטוח שירביט אפשר לראות כירי של טיל שיוט (אם כי לא מתוחכם במיוחד) נגד מוסד פיננסי בלב ישראל ● האירוע הזה הוא קריאת השכמה

אייל בן סימון, מנכ"ל הפניקס / צילום: פאביאן קולדורף

התוכנית האסטרטגית של הפניקס: רווח שנתי של מיליארד שקל ב-2024

לאחר חודשים של עבודה משותפת עם חברת הייעוץ הבינלאומית מקינזי מפרסמת היום קבוצת הביטוח הפניקס, שבניהול המנכ"ל אייל בן סימון, תוכנית אסטרטגית לשנים 2020-2024 ● החברה מכוונת ליעד תשואה על ההון של 12%-15% לשנה בכל אחת מהשנים, באופן קבוע

דוכן עיתונים בברלין. גוגל מנסה לחתום על הסכמים ישירים עם מערכות העיתונים
צילום:  Shutterstock/ א.ס.א.פ קריאייטיב

גוגל ופייסבוק יפצו בעשרות מיליוני אירו כלי תקשורת בצרפת ובבריטניה מדי שנה

לאחר שהפסידה בהליך משפטי בצרפת, גוגל חתמה על הסכם זכויות יוצרים שבמסגרתו תפצה כלי תקשורת בעבור השימוש בתוכן שלהם ● בין העיתונים: "לה מונד", "לה פיגארו" ו"ליברסיון" ● מעבר לתעלה: גם פייסבוק תשלם מיליוני ליש"ט למו"לים

יאיר לוינשטיין, אלטשולר שחם / צילום: איל יצהר, גלובס

אלטשולר שחם פורשת מהמירוץ לרכישת הלמן אלדובי

הפרישה, "לאור התארכות המשא ומתן והמידע אודות מגעים שמקיימת הלמן אלדובי עם מציע נוסף" ● אלטשולר שחם: "המחיר המוצע על ידי המציע השני איננו משקף את שוויה של הלמן אלדובי"

בניין המשרדים (במרכז התמונה) ברחוב חיים הזז 16-18 בתל אביב / צילום: GRIFFING AERIAL PHOTOS

קבוצת רכישה קנתה בניין משרדים בשיכון דן ב-37 מיליון שקל

המוכרת היא חברת רמות אופיס שבשליטת איציק ברוך, ישראל לוי ואליאב מימון ● את קבוצת הרכישה ארגנה גבע נדל"ן

ישראל כ"ץ / צילום: אמיל סלמן-הארץ

הקואליציה דוהרת לבחירות, אבל הקיצוץ בשכר השרים והח"כים נבלם, והגירעון יגדל ב-9 מיליארד שקל

יוזמות של האוצר להפחתות והקפאות שכר לנבחרי ציבור עומדות לרדת לטמיון • אחת טורפדה בידי השר אלקין, חברו של כ"ץ למפלגה, והובילה לעימות חריף בין השניים • היוזמה השנייה נראית קלושה מרגע לרגע לאור המצב הפוליטי

ססיליה ראוס, ג'נט ילן, נירה טאנדן / צילום: Associated Press, Andrew Harnik , Jacquelyn Martin, Mike Segar

צוות היסטורי: שלוש נשים ינהלו את הכלכלה הגדולה בעולם

שרת האוצר היהודיה, שרת התקציבים ממוצא הודי והיועצת הכלכלית הראשית השחורה ינסו לעזור לנשיא ביידן לחלץ את המשק האמריקאי מן הבוץ ● שר האוצר היוצא מנוצ'ין אפילו לא מנסה ● הוא אפילו מואשם ב"פעולות מנע" נגד הממשל החדש ובניסיון "לחבל בדרך החוצה"

בשנה החולפת הרחיב בית המשפט העליון את החבות בגין הפצת לשון הרע / צילום: תמר מצפי

משתלם לתבוע? שני שליש מתביעות לשון הרע מתקבלות או מסתיימות בפשרה; הפיצוי הממוצע: עשרות אלפי שקלים

לפי הנהלת בתי המשפט, ברוב תביעות לשון הרע מקבל התובע פיצוי: 48% מהתביעות שהדיון בהן הסתיים בשנה החולפת, התקבלו באופן מלא או חלקי ו-18% הסתיימו בפשרה ● מומחי משפט: "בעידן של רשתות החברתיות, המגמה בבתי המשפט היא חיזוק ההגנה על שמו הטוב של אדם"

יו"ר רע"מ מנסור עבאס / צילום: יונתן סמייה

הרשימה המשותפת תבקש להדיח את מנסור עבאס מראשות הוועדה למיגור פשיעה במגזר הערבי

בניגוד לתקנון המפלגה, עבאס החליט שלא לתמוך בהצעת החוק לפיזור הכנסת וגם חייב את חברי מפלגתו לעשות זאת ● פיצול של הרשימה המשותפת בבחירות הקרובות, יכול לשחק לטובת נתניהו, מכיוון שניסיון העבר מלמד שכוחן של המפלגות גדול יותר יחד

סניף יינות ביתן. בעיגול: נחום ביתן / צילום: שוקה כהן, רמי זרנגר

הפלונטר של ביתן הולך ומסתבך: "הלוואות סודיות" מ-2017 חושפות את עומק הבור

לגלובס נודע כי הלוואות בהיקף של עשרות מיליוני שקלים מאנשי עסקים פרטיים מוכיחות כי ההסתבכות התזרימית ביינות ביתן החלה כבר לפני שלוש שנים ● שלמה רודב, היו"ר שמינו הבנקים, מתייחס לכספים כהלוואת בעלים, שכן נחום ביתן הזרים חלק מהם לחברה באמצעות חברה בבעלותו

אדם עם מסכה עובר ליד בניין בורסת ניו יורק / צילום: Mark Lennihan, AP

למרות התקוות שמביאים החיסונים: הכלכלה העולמית עומדת מול חורף קשה

נראה כי המגפה האיצה את עלייתה של סין כמעצמה כלכלית, בעוד מקרי הידבקות חדשים מעכבים התאוששות באירופה וארה"ב

אבו מאזן/  צילום:  Shutterstock/ א.ס.א.פ קריאייטיב

ישראל העבירה לרשות הפלסטינית את כספי המסים שהיא גובה עבורה

מדובר בכספים המכונים כספי סליקה, בסך של 3.768 מיליארד שקל ● הכספים הועברו לאחר שיו"ר הרשות אבו מאזן החליט לסגת מהחלטתו הקודמת ולהסכים לקבלם