מאז שראש הממשלה המיתולוגי, דוד בן גוריון, ירד דרומה לשדה בוקר על מנת לתת דוגמא אישית ו"להפריח את השממה", נראה כי הקרקעות באזור הנגב מעולם לא היו מבוקשות יותר מבחינה נדל"נית. עשרות חברות ויזמים מהארץ ומהעולם תרים בחודשים האחרונים את הנגב בחיפוש אחר קרקעות מתאימות להקמת תחנות כוח סולריות. זאת, בהמשך להחלטת הממשלה לפיה 10% לפחות מהחשמל המיוצר בארץ יופק מאנרגיות מתחדשות (מים, רוח ובעיקר שמש), עד לשנת 2014.
החלטת הממשלה, שאותה קידם שר התשתיות בנימין בן אליעזר, יישרה קו באיחור רב עם המגמה העולמית של הגברת השימוש באנרגיות מתחדשות, אך גם הפכה את הקרקעות שיועדו לחקלאות בנגב, שחלקן שכבו כאבן שאין לה הופכין, בבת אחת למקור הכנסות פוטנציאלי של מאות מיליוני שקלים בשנה.
בהמשך להחלטת הממשלה, ביולי 2008, פרסמה הרשות לחשמל את התמריצים לייצור חשמל עצמי באנרגיה סולרית, וקבעה תעריף של 2.01 שקל לקוט"ש (שהתעדכן ב-2009 ל-1.97 שקל) - הגבוה כמעט פי 4 מהתעריף שגובה חברת החשמל מהצרכן הביתי (55 אג' לקוט"ש). בעוד הקמת הקולטים על גגות בתים פרטיים מתקדמת בעצלתיים, בעיקר עקב עלותם הגבוהה (כ-115 אלף שקל למערכת בגודל 4 קילו ואט מותקן) - הכסף הגדול טמון בהקמת מתקנים סולריים בינוניים וגדולים, שכדאיותם הכלכלית גבוהה יותר, וגם קיימת אפשרות לגייס מימון מהבנקים להקמתם.
הגורמים שיצליחו למשל להקים תחנה סולרית בינונית על שטח של 100-150 דונם (תחנה של 5 מגה ואט), יזכו להכנסה קבועה מחברת החשמל בכל חודש, שתגובה ברשת ביטחון מהמדינה.
המימון של תחנות סולריות בינוניות נחשב לכדאי מבחינה כלכלית, אבל זאת בהנחה שהיזם מצליח להשיג את הקרקע המתאימה להקמת תחנת הכוח. רק כדי לסבר את האוזן, הרשות לחשמל קבעה באחרונה מכסה של כ-300 מגה ואט לייצור חשמל סולרי במתקנים בינוניים ב-5 השנים הקרובות, כאשר יזמים שייכנסו מהר יותר אל השוק, יקבלו תעריף גבוה יותר (התעריף עומד כיום על כ-1.6 שקל לקוט"ש למתקנים סולארים בינוניים בטכנולוגיה פוטו-וולטאית; למתקנים סולאריים בטכנולוגיה תרמו סולארית טרם נקבע תעריף, אך לפי הערכות הוא ינוע בין 1.1-1.2 שקל לקוט"ש).
החלטת הרשות משקפת השקעות בהקמת תחנות כוח סולריות בהיקף של כ-1.5 מיליארד דולר בשנים הקרובות. זה גודלו של השוק שאליו מכוונות כיום עשרות חברות. בין הגופים שכבר החלו לפעול לאיתור קרקעות להקמת תחנות כוח סולריות נמצאים חברת שיכון ובינוי, שבשליטת שרי אריסון, שבוחנת הקמת תחנת כוח סולרית באזור קיבוץ צאלים על שטח של כ-3,000 דונם, חברת ערבה פאואר שבשליטת קיבוץ צורעה וקבוצת משקיעים אמריקאים בראשות איש העסקים יוסף אברמוביץ, שחתמה עד כה על הסכמים עם 15 קיבוצים, חברת האנרגיה הסולרית הבינלאומית סאן-ריי, המתכננת הקמת תחנת כוח סולרית גדולה בקיבוץ אורים, וויוליה הצרפתית, שבאחרונה חתמה על הסכם שיתוף פעולה עם ארגון משקי התק"ם.
דוד חיון הוא סמנכ"ל פיתוח עסקי ורגולציה בחברת ערבה פאואר, שהיא המובילה כיום בתחום גיוס הקרקעות, והיחידה שקיבלה עד כה רישיון לשדה בינוני של 5 מגאווט בקטורה. לדבריו, "אין ספק שעתיד פיתוח השדות הבינוניים והגדולים טמון בקרקעות הקיבוצים בערבה והנגב, שם קרינת השמש היא מהטובות ביותר בעולם. יש לזכור שמדובר בקרקעות שהיזמים ישלמו עבורם סכומים נמוכים יחסית לקרקעות לא חקלאיות בדרום. אם פרויקטים אלה לא ייצאו לפועל בגלל עיכובים בירוקרטים, לא תהיה אנרגיה סולרית בארץ".
חיון, שהיה אחד הדוחפים לשינוי החלטה 1162 של המינהל ולמתן ההנחות בדמי החכירה, מציין כי לגבי כל קיבוץ יש לחברה אופציה בהסכם להקצאת קרקע של מעל 1,000 דונם, כך שהקרקעות יספיקו גם לשדות גדולים של עשרות מגוואט כל אחד.
גלובס: האם התעריף שנקבע ע"י הרשות לחשמל לא מכסה בתוכו גם את עלויות הקרקע? מדוע שהיזם ירוויח פעמיים?
חיון: "התעריף שעומד להיקבע לא מאפשר כלכליות לפרויקטים שלא בנגב ושלא על קרקעות זולות יחסית. מרכיב הקרקע הוא מאוד קריטי לכדאיות. על כן אסור למינהל ולמשרד הפנים להוות צוואר בקבוק שיעצור התפתחות זו. אם המדינה תמשיך במדיניות עקבית, אנחנו נמלא את הדרום במאות מגוואט של אנרגיה סולרית".
בשורה התחתונה, היזמים שיצליחו להתקשר בהסכם להקצאת הקרקע ולקבל את ההיתרים הדרושים להקמת תחנת הכוח, צפויים לרווח של עשרות מיליוני שקלים בשנה לכל הפחות.
מחסור בקרקע... בנגב?
אבל בין החזון למציאות עומדת בעיה לא פשוטה, והיא היעדר הזמינות של הקרקעות. בשביל ליישם את החלטת הממשלה, צריך שטח של לפחות 8,000-10,000 דונם באזור הנגב (לתחנה קטנה של 1 מגה ואט צריך שטח של לפחות 20 דונם). השטח העדיף ביותר להקמת תחנה סולרית הוא על קרקע שהוקצתה במקור לתעשייה, שעליה ניתן להציב מתקנים סולריים מבלי לשנות את ייעוד הקרקע.
יחד עם זאת, רוב הקרקעות באזור הנגב והערבה הוחכרו לייעוד חקלאי בלבד, וכאן עשויים היזמים להיכנס למסלול של הבירוקרטיה הישראלית, שכולל שינוי ייעוד. כדי להפשיר את הקרקע, צריך להגיש תוכנית מתאר חדשה שבדרך כלל לוקחת לפחות שנתיים, וטומנת בחובה היטל השבחה למועצה האזורית (50% מגובה ההשבחה) וכן דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל, דבר שעלול לפגוע בכדאיות הכלכלית של הפרויקטים.
עד כמה מורכב הליך הקצאת הקרקעות למתקנים הסולאריים תעיד העובדה שרק בשבוע שעבר, לאחר דיונים ארוכים של יותר משנתיים, אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את תוספת השטחים הדרושה להקמת תחנת הכוח הסולאריות באזור אשלים. הקצאת השטחים תאפשר את המשך פרסום המכרז שפרסמה המדינה להקמת התחנות. היקף השטח שאושר לתכנון תחנות הכח הינו 10,000 דונם, מתוכו כ-9,000 דונם להקמת שתי תחנות כוח תרמו סולאריות, וכ-1,000 דונם להקמת שתי תחנות כוח פוטו-ולטאיות.
"הדבר העיקרי שמעמיד בסימן שאלה את יכולת היזמים לבצע פרויקטים בפרק הזמן הנתון שהקציבה הממשלה היא השאלה האם ניתן יהיה לתכנן את הקרקע בכמות המספקת. הבעיה כיום היא שאין אפילו דונם אחד מתוכנן לאנרגיה סולרית באזור הנגב, וזה הופך את החלטת הממשלה לשאפתנית מאוד", אומרת עו"ד רחל זכאי, לשעבר היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, וכיום יועצת במשרד מ. זליגמן ושות' המייצגת כיום את חברת סאן-ריי.
איך להערכתך ניתן לזרז את קידום הפרויקטים הסולריים?
זכאי: "לפי כללי תוכנית המתאר היום, פרויקט ששטחו עולה על 100 דונם חייב להיות מאושר ברמה הארצית. היות ורוב הפרויקטים הסולריים הם כאלה - זה המסלול המיועד. אני מקווה שגיבוש תוכנית המתאר לא תיקח יותר משנתיים, אבל בינתיים הדרך היחידה עד אז לקדם פרויקטים היא באמצעות פטור ממכרז או יצירת הסכמים עם קיבוצים ומושבים שלהם משבצות קרקע פנויות. אם נחכה עד לגיבוש תוכנית מתאר חדשה, המשמעות היא שלא יקודמו תוכניות במשך שנים. כדי לנסות ולהגיע ליעד שקבעה הממשלה יהיה צורך ללכת בדרך של פטור ממכרז".
זכאי-נוימן לא סתם מזכירה את הקרקעות בקיבוצים ובמושבים, שנחשבות כיום לפתרון הזמין ביותר להקמת תחנות הכוח הסולריות. לא במקרה רוב היזמים שמנסים להיכנס לתחום עושים מאמצים לחתום על הסכמים לשיתוף פעולה בהקצאת הקרקעות עם הקיבוצים והמושבים באזור הנגב והערבה.
בנושא הקצאת הקרקע, עשה מינהל מקרקעי ישראל צעד חשוב כאשר במסגרת החלטה 1162 שהתקבלה לפני מספר חודשים, נקבע כי רק 10% משטח פרויקט לאנרגיות מתחדשות, אשר יוקם על קרקע חקלאית, ייחשב במניין השטחים לו זכאי היישוב החקלאי במסגרת שטחי התעסוקה המוקצים לו על-ידי המינהל. ההחלטה של המינהל יצרה אפשרות לקיבוצים ולמושבים להעמיד חלקים מהקרקעות שיועדו לחקלאות לפרויקטים סולריים, זאת מבלי שהדבר יפגע ביכולתם לקדם מיזמים אחרים בתחומי התיירות או התעסוקה.
במקביל החליט המינהל על פטור מלא מדמי החכירה עבור הקצאת הקרקעות לפרויקטים של אנרגיה מתחדשת באזורי קו עימות, ועל תשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים בגובה של 31% משווי הקרקע לפרויקטים באזורי עדיפות לאומית א', ותשלום דמי חכירה של 51% באזורי עדיפות לאומית ב'. החלטת המינהל התקבלה לתקופה של 5 שנים, ולאחר מכן היא תיבחן מחדש.
למרות שהמינהל יצא מגדרו על מנת לעודד את הפרויקטים הסולריים, ואף העניק פטור מלא מדמי חכירה על התקנת קולטים על גגות הבתים, במשק האנרגיה מעריכים כי ההחלטה בנוגע להנחות מדמי החכירה רלוונטית רק לאחוז לא גדול מהקרקעות באזור הנגב והערבה. לתג המחיר החדש שייקבע המינהל בעתיד לקרקע לשימוש "סולרי" יהיה משמעות אדירה על הענף.
הייעוד לא ברור
עו"ד איתן פרנס, יו"ר האיגוד לאנרגיות מתחדשות, הפועל בשיתוף פעולה עם המכון הישראלי לאנרגיה, אומר כי תשלום נוסף של היטל השבחה ודמי חכירה עשוי לעכב את הקמת התחנות הסולריות ויפגע קשות בענף. "יש כיום נתק בין הגופים הרגולטוריים - מינהל מקרקעי ישראל ומינהל התכנון והרשות לחשמל. ניתן לראות זאת לדוגמא בהחלטה 1162 של המינהל, שמדברת על הקצאה של 49 שנה, זאת בעוד שהסדרה שהוציאה הרשות לחשמל מדברת על חוזה לרכישת חשמל ל-20 שנה בלבד. בוועדות התכנון כלל לא יודעים כיצד לגשת אל הבקשות לבניית תחנות בינוניות, אשר משתרעות על שטח של 100 דונם ויותר. יש כיום בלבול רב בקרב היזמים. עד לרגע זה לא ברור באיזה ייעוד קרקע ניתן להקים תחנה סולרית. מרבית הקרקעות הן בייעוד חקלאי, והקרקעות הפנויות בהיקפים כאלה מייעוד תעשייתי הן בהיקף מוגבל ביותר, מה עוד שעלות רכישת הקרקע או השכרתה יקרה יותר בהשוואה לקרקע חקלאית", אומר פרנס.
באיגוד כבר החלו לפעול לקידום חקיקה שתעניק פטור מתשלום היטל השבחה על שינוי הייעוד, או לחלופין לקדם את הליך הקצאת הקרקעות ללא מכרז. "האפשרות היחידה שעומדת כיום ליזם שמאתר קרקע חקלאית היא לתכנן מחדש את הקרקע בתוכנית מתאר בתהליך שעלול לארוך שנתיים, תוך תשלום היטל השבחה. אפשרות נוספת היא אישור לקבלת היתר לשימוש חורג ל-20 שנה. אך כאן יש צורך בהנחיה מפורשת של מינהל התכנון, שכן הוועדות מכירות בהיתרים כאלה בדרך כלל לתקופה מוגבלת של 5 שנים", אומר פרנס.
מדוע אתם סבורים שיש לפטור את יזמי האנרגיה הסולרית מהיטל השבחה ודמי חכירה?
פרנס: "לדעתנו, כל עלות נוספת של דמי חכירה והיטל השבחה עשויה להביא לכך שתחנות לא יקומו. יש צידוק לפטור מהיטל השבחה ודמי חכירה, שכן לפי החלטת הממשלה המיזמים נועדו לשרת את משק החשמל. מעבר לכך יש לזכור כי העלות ממומנת בסופו של דבר על-ידי כלל צרכני החשמל. הרשות לחשמל קבעה תעריפים סבירים, אך לא גבוהים בהשוואה לעולם, ולכן כל עלות נוספת תגולגל בסופו של דבר אל כיס הצרכנים, ואין בכך כל היגיון".
בענף מעריכים, כי המינהל לא יוותר בקלות על הכנסות של עשרות מיליוני שקלים בשנה הצפויות לו מדמי חכירה על הקרקעות שיוקצו להקמת הפרויקטים הסולריים. השאלה העיקרית היא, האם המחיר החדש יהיה בדומה לשימוש החקלאי או לפי שימוש לתעשייה ומסחר. "הדברים לא פשוטים. המינהל בעצמו עדיין לא יודע איך לתמחר את הקרקע, כי אין היום פרויקטים סולריים בארץ. כשלוקחים בחשבון את כל השיקולים, ובהתחשב בשימוש האלטרנטיבי (חקלאות), להערכתנו השומה של הקרקע לפרויקטים הסולריים חייבת להיות נמוכה, אחרת היא תפגע קשות בכדאיות הפרויקטים", אומרת זכאי-נוימן, "כדי שהפרויקטים יהיו כדאיים, צריך שהמחיר ינוע סביב אלף עד אלפי שקלים בודדים לדונם. חשוב לשמור על העיקרון שלקרקע יש מחיר, אבל מנגד יש לאפשר את קיום הפרויקטים".
שטחים בעיקר בקיבוצים
עם כל הכבוד ליזמים, מדוע שהמדינה לא תשתתף ברווחיהם אם היא מעניקה שינוי ייעוד?
זכאי: "המחיר צריך להיות שפוי. אף אחד לא נכנס לישראל בשביל להפסיד. הרווחיות בפרויקטים במדינות כמו ספרד, איטליה ויוון גדולה בהרבה. בנקודת הזמן הזו, חשוב לגבות מחירים מופחתים על הקרקע, אחרת התוכניות לא יקודמו. הציפייה היא שבעתיד הפרויקטים יגיעו לרווחיות טובה יותר, ואז ניתן יהיה לבחון מחדש את ההחלטה".
גם אחרי שהיזמים יפתרו את בעיית הקצאת הקרקע ושינוי הייעוד, עדיין תעמוד בפניהם סוגיה נוספת של גביית הארנונה, כאשר חלק מהרשויות כבר הבהירו שלא יוותרו על מקור ההכנסות הפוטנציאלי. מי שלעומת זאת כבר מבטיח לגבות ארנונה מופחתת על הפרויקטים הסולריים הוא יו"ר המועצה האזורית אילת-איילות, אודי גת, שסיכם באחרונה עם משרד הפנים על הנחות בארנונה ליזמים שיקימו קולטים סולריים בשטח המועצה. גובה הארנונה אמור להיות אגב דומה לזו המשולמת על חקלאות.
בשטח המועצה האזורית אילת-איילות אמורים לקום חלק מהפרויקטים הסולריים הגדולים ביותר, כולל בתמנע, שם מתוכנן מכרז להקצאת קרקע להקמת 3 תחנות כוח טרמו-סולריות בהספק של 75 מגה ואט כל אחת. "אנחנו רוצים להיות החלוץ שלפני המחנה. יש כאן הזדמנות בלתי חוזרת להביא עוד אוכלוסיה ותעסוקה לאזור. מה שיביא לכאן אנשים זה לא גידולי התמרים, אלא שילוב של טכנולוגיה ותעשייה", אומר גת.
לדברי גת, הבעיה העיקרית היא לא הקצאת הקרקעות, אלא משך הזמן שיהיה כרוך בקבלת האישורים הסטטוטוריים לתכנון הקרקע ושינוי הייעוד. "בתמנע יש 3,500 דונם לתעשייה, וכבר התחלנו בתכנון המפורט. מעבר לכך, רוב השטחים שיוקצו לתחנות הסולריות יהיו בעיקר שטחים לחקלאות שחכורים כיום על-ידי הקיבוצים. לכל קיבוץ משבצת חקלאית של כ-4,000 דונם. אין כיום מים בשביל לעשות חקלאות, ואפשר בקלות להקצות 600 דונם מכל קיבוץ ולייעד אותם לתחנות סולריות. עם המינהל אין לנו בעיה, ואנחנו מחכים רק לאישור של מינהל התכנון לשינוי הייעוד", אומר גת.
גת מעריך עוד, כי המינהל לא יקבע דמי חכירה גבוהים לפרויקטים הסולריים. "אזור הנגב והערבה זה לא ת"א, ולהערכתי המחיר של הקרקע הוא לא מה שיפריע לקידום הפרויקטים. יש כיום בנגב 5,000 דונם שיכולים להיות זמינים לתחנות סולריות, וצריך רק לסדר אותם מבחינה סטטוטורית ותכנונים.
ראש מינהל התכנון, שמאי אוסיף, סייר אצלנו במועצה ואנחנו משוכנעים שמשרד הפנים לא יערים מכשולים. אזור הנגב חייב להיות מהמובילים בעולם בפיתוח אנרגיה סולרית. אני מאמין שתוך שנה נראה מתקנים סולריים קטנים בתוך הקיבוצים, ותוך 3 שנים כבר יוקמו חברות סולריות גדולות". *
lior-b@globes.co.il