השופטים בביהמ"ש העליון שואלים לפעמים שאלות, שמצד אחד נראות פרובוקטיביות אבל מצד שני אולי הן משקפות הלוך רוח של השופטים. כאלה היו ההערות שנשמעו מפיהן של הנשיאה דורית בייניש והשופטת אילה פרוקצ'יה בדיון בעתירה על החלטות המינהל לזכויות אישיות של החקלאי בחלקת המגורים. זהו דיון נוסף למסכת הדיונים הקודמת בבג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית, הבג"ץ שבו הוחלט על "צדק חלוקתי" ועל כך שהחקלאים קיבלו יותר מדי. פסק הדין הקודם ניתן ב-2002, ועכשיו מתנהלים דיונים חדשים בפרשה.
הנשיאה בייניש אמרה: "זו תופעה מוכרת בכל העולם, של בריחת בעלי עסקים למקומות זולים. אי אפשר לקבוע שזה לא לגיטימי, וקשה להניח שאם חקלאים ישכירו שטח למסגר או לנגר, הערים הגדולות יתמוטטו. לעומת זאת, החקלאות כבר נפגעה מזמן והיא אינה מקור פרנסה".
פרוקצ'יה: "אחד הביטויים של זכות הקניין שניתנה לחקלאי הוא היכולת לעשות בקניינו עסקאות. האם אחרי 70 שנה לא הגיעה העת לכך? צריך לחשוב על החקלאי המתבגר והחולה שרוצה להפיק מנחלתו מה שניתן להפיק ממנה. מדובר בנושא בעל חשיבות אנושית".
החקלאי ישווק חצי דונם
מדובר בשתי עתירות. האחת (נגד החלטת מועצה 979, אשר תגובת המדינה לעתירה ניתנה היום) עוסקת בזכויות החקלאים לבנייה עצמית למגורים בחלקת המגורים. חברי המושבים מתבקשים להוון שטח של 2.5 דונם (מתוך החלקה שהיא בדר"כ גדולה יותר, הקרויה חלקה א') בתשלום של 3.75% מערך הקרקע, ולהחזיק בזכות לבנות 375 מ"ר, עד 3 יחידות דיור, וזכויות בנייה לבתים נוספים בתשלום מלא עבור הקרקע.
תיאורטית, בחלקה האישית אפשר יהיה לבנות 4 או 5 בתים צמודי קרקע, וזאת ביזמות עצמית של בעל הנחלה. אפשר יהיה למכור אותם או להשכיר אותם.
אי אפשר לעצור את החלום על בית עם רעפים ביישוב כפרי, וזהו הפוטנציאל האדיר במושבים ובקיבוצים. ההרחבות הקהילתיות בקיבוצים ובמושבים, פרויקטים של 100 צמודי קרקע חדשים, הם עניין חיובי ביסודו. הקהילות הישנות של 100 משפחות לא יכלו לקיים קהילה מתחדשת, וההרחבות מסייעות ליצירת קהילה של 200-250 משפחות, אבל גם זה הרבה פחות ממה שצריך להתרחש בקיבוצים ובמושבים: הפיכתם ליישובים כפריים ובהם לפחות 500 משפחות. זו מגמה שצריך לעודד. ב-700 היישובים החקלאיים במדינה יש פוטנציאל של 150 אלף יחידות צמודות קרקע. ביישובי הפריפריה שווי הקרקע הוא למעשה אפס, ומה שנדרש הם הוצאות פיתוח למועצה האזורית.
נסו להסתכל על החקלאי כעל מי שנותן למדינה שירותי שיווק קרקע מנחלתו לצורך בנייה למגורים באזורים הכפריים. הוא מוותר על חצי דונם מנחלתו ומוכר אותו כחוק בשוק החופשי, בהליכים תכנוניים ראויים ובמיסוי גבוה ונכון. איזו עמלה (קופון) ברוטו מגיעה לו ממינהל מקרקעי ישראל עבור שיווק של חצי דונם למשפחה שתבנה בעצמה בית חלומות ביישוב כפרי, במרכז או בפריפריה? 15%? 10%? האם מגיעה לחקלאי זכות מרחיקת לכת כזו? הוא הרי רק חוכר מהמינהל קרקע חקלאית בחוזה תלת-שנתי מתחדש.
בג"ץ דן בפרשה בהרכב מיוחד של 7 שופטים בראשות הנשיאה בייניש, והפגם העיקרי בדיונים בעתירה הוא, שבפני בג"ץ לא הובאו מימדי העבריינות המתחוללת כבר 15 שנים במושבים ובקיבוצים.
נדל"ן מניב לכל חקלאי
העתירה השנייה (נגד החלטת מועצה 1101) עוסקת בסוכרייה מיוחדת לחקלאי: הזכות האישית לבנות 500 מ"ר של שימושים מסחריים - מחסנים, נגריות, חנויות מגה, בתי מלאכה - "תעסוקה" שתביא למשאיות ענק בשבילי המושב.
פורום 15 ראשי הערים הגדולות רותח על התחרות הלא הוגנת מול אזורי תעסוקה מוסדרים. הם כועסים בעיקר משום שהשימושים החורגים ביישובים החקלאיים נעשים תוך עבירות בנייה, וההצעה הנוכחית של "500 מ"ר מניב לכל מושבניק" באה להכשיר אותן.
מבין תופעות העבריינות הקרקעית ביישובים החקלאיים, הפרשה של הנגריות והמחסנים היא החמורה ביותר. שימוש חורג, בלי אישור ועדות תכנון, בלי דיווח למינהל. בלי תשלום דמי שימוש והשבחה על השימושים המסחריים. עבריינות חמורה ביותר על חוק ההתיישבות והפרה בוטה של כללי המינהל והחוזים עם המינהל. והחמור מכל: יצירת יישובים שהם גבבה קהילתית של שימושים אסורים וסותרים. מי ירצה לחיות שם?
ה-500 מ"ר הללו למסחר כבר עמדו במרכז דו"חות של היועץ המשפטי לממשלה ומבקר המדינה. זה היה כאשר אריאל שרון לחץ על ראש המינהל הקודם, יעקב אפרתי, להעביר במועצת מקרקעי ישראל החלטה חריגה, שמותר להפעיל שימושים מסחריים ב-500 מ"ר בנחלה. הבעיה הייתה ניגוד העניינים של שרון. פרשת ה-500 מ"ר למחסנים ירדה לזמן מסוים מעל סדר היום - אבל החקלאים חידשו את הדרישה, ומינהל מקרקעי ישראל נכנע להם. המרכז המסחרי של קיבוץ שפיים הפך לאחרונה לכמעט לגיטימי, ובמחסנים של רשפון המינהל הולך לכיוון הכשרת השימושים המסחריים הבלתי חוקיים. מדהים.
כאשר באים להכשיר עבריינות היסטורית, החקלאי העבריין נדרש להיטהר משני חטאים עיקריים: ראשית, הוא צריך לשלם למינהל דמי שימוש ראויים רטרואקטיביים עבור 5 שנים של שימוש חורג ובלתי חוקי, ומדובר בסכומים עצומים; השני, להסדיר את החריגה התכנונית בוועדות התכנון, תוך סיכון של דחיית התוכנית או תשלום דמי השבחה.
יש טענה שצריך לקחת ברצינות, האומרת כך: אם באמת כל מושבניק שהוא עבריין בנייה ומפר חוזה עם המינהל יחויב לשלם דמי שימוש ראויים אחורה כתנאי לקבלת זכויות חדשות - אין ולא יהיה להם בחיים את הכסף לשלם למינהל. מכאן יש מסקנה אפשרית מיוחדת במינה: בלי תהליך של מחילה כללית לעבריינים בחקלאות, אי אפשר לזוז קדימה. האם מגיעה להם חנינה כללית?
תופעת "הכספים האסורים"
בתחום המגורים תמונת העבריינות חמורה הרבה יותר.
הכל התחיל לפני 15 שנה, תחת הסיסמה "להחזיר הביתה את הילדים שעזבו את הקיבוצים והמושבים", על-ידי כך שהוותיקים יפרישו כל אחד חצי דונם עבור הבן, והבן יבנה בהרחבה בית בשטח 160 מ"ר. החלום המשפחתי והגשמתו.
הבעיה היא, שהמושבים והקיבוצים יצאו במסע ספסרות בוטה וארוך טווח בקרקעות האלה של ההרחבות. הכל מתחיל בזכות נדל"נית אחת, מיוחדת במינה, מוזרה, שהחקלאי מחזיק. הנכס הזה הוא זכותו של בעל נחלה להמליץ בפני מינהל מקרקעי ישראל, מיהו הרוכש המאושר של החצי דונם בהרחבה.
תיאור העניינים שלהלן אינו מתרחש תמיד, כי מרבית בעלי הנחלות במושבים ובקיבוצים באמת מעבירים את הזכות הכלכלית הזו לילדיהם. אבל פעמים רבות מתרחשת ספסרות בוטה באדמות מדינה.
זה הולך ככה. מגיע זוג להתעניין במגרש בפרויקט ההרחבה במושב, והוא מצביע על מגרש שמעניין אותו. מפנים אותו לבעל הנחלה שהמגרש הזה מיוחס לו. המושבניק מחזיק שומה של המינהל שהמגרש שווה 100 אלף דולר. המושבניק אומר לזוג ככה: שווי המגרש הוא 140 אלף דולר, 100 אלף למינהל מקרקעי ישראל והיתרה אלי. תשלמו? אמליץ עליכם בפני המינהל.
הזוג הצעיר יוצא מהמושבניק והולך לפגישה עם ועד האגודה, כדי להתקבל כחברים ביישוב. ועד האגודה, שמחזיק הנחיה של המינהל לגבות מהרוכשים הוצאות פיתוח בגובה 50 אלף שקל, אומר לזוג הצעיר: תשמעו, רק המלצה שלנו תאפשר לכם להירשם במינהל כרוכשי המגרש הזה שאתם רוצים, והוצאות הפיתוח שעליכם לשלם לאגודה הן 90 אלף שקל. אם הזוג הצעיר מתעקש על בית קטן עם רעפים - הזוג הצעיר משלם את מה שנדרש ממנו ויושב בשקט.
המיסחור של "הזכות להמליץ" והדרישה של ועד האגודה להוצאות פיתוח מופרזות, הן שתי עבירות מהחמורות שמתרחשות בסקטור החקלאי במושבים. למעשה, יש כאן ספסרות בוטה בקרקע ציבורית.
לספסרות הזו בקרקעות ההרחבה במושבים קוראים "כספים אסורים". יש הנחיה חריפה מאוד של היועץ המשפטי לממשלה האוסרת על גביית כספים אלה, שלמעשה נגבים בסוג של מירמה. יש כבר דו"ח חמור קודם של מבקר המדינה על הספסרות הזו. הכל נמשך כרגיל.
תצהירים שקריים
במושבים יש מפגש של בעל נחלה עם הזוג הצעיר המתעניין, אבל בקיבוצים לקחו את זה לכיוון מיוחד במינו. קוראים לזה "בנייה מרוכזת". מה זאת אומרת "בנייה מרוכזת"? הקיבוץ מתקשר עם קבלן ביצוע, לפרויקט נדל"ן טהור, בלי שום עניינים של "הבנים שחזרו הביתה". השלט אומר: בואו לקיבוץ לקנות בית מוכן לפי דגם על חצי דונם, ותיהנו מחיים כפריים. הקיבוץ חותם למעשה על סוג של חוזה קומבינציה עם קבלן הביצוע. שווי העסקה לרוכשי הווילה בהרחבה בקיבוץ הוא נניח 400 אלף דולר, ומתוך זה הקיבוץ מקבל למשל 50 אלף דולר. זוהי גביית כספים אסורה, וסוג נוסף של ספסרות בקרקעות מינהל.
עסקאות ההרחבות יצרו תעשייה של תצהירי שקר. רוכשי מגרשים ובתים בהרחבות התבקשו לחתום על תצהירים, לפיהם לא נגבו מהם "כספים אסורים". במינהל מקרקעי ישראל יש אוסף אדיר של תצהירי שקר כאלה.
תיקי המינהל ותיקי מבקר המדינה מלאים תלונות חריפות של רוכשי בתים בהרחבות בקיבוצים ובמושבים. התלונות מצביעות על כל מיני סוגים של ספסרות קרקע.
במושבים בולטות הבעיות שהגיעו לבתי המשפט, למשטרה ולמינהל, על המתרחש בגינתון, במשמר השבעה, בכפר אז"ר, בצלפון, בשער אפרים, בשדה אליעזר - וזו רק חלק מרשימה לא מפוארת של מושבים עם בעיות וחריגות.
בקיבוצים רבים הצטברו תלונות על בנייה מרוכזת וגביית תשלומי יתר עבור תשתיות, למשל באיילת השחר, דפנה, בחן, יפתח, כפר הנשיא, גונן, מחניים, כפר בלום, מרחביה, מעיין ברוך, שדה נחמיה, משגב עם, שדה נחמיה, אלומות, שניר, רמות מנשה.
הלכה הסובסידיה
מבחינת המשק הלאומי מתרחש עיוות: כאשר הקיבוצים והמושבים עוסקים בספסרות קרקע בעזרת "זכות ההמלצה" שהם מחזיקים, והם בעצם מגלגלים עסק נדל"ני, מתפוגגת הסובסידיה שהמדינה נותנת לצרכן, כי החקלאי תפס בדרך את הסובסידיה הזו והכניס אותה לכיס הפרטי שלו, למרות איסורים מפורשים בכללים ובהוראות היועץ המשפטי לממשלה.
התוצאה הסופית: המגרשים להרחבה בקיבוצים ובמושבים, בוודאי בפריפריה, יקרים בהרבה יותר רק בגלל הספסרות בקרקע והיכולת להכניס כספים לכיס במירמה ובניגוד לכללים.
הדבר המפליא ביותר בפרשה היא העובדה, שהמינהל יודע שמרמים אותו. לא רק שלא ננקטו צעדים ממשיים נגד הספסרים במושבים ובקיבוצים, אלא שבתהליך איטי של כניעה מתרחש הסרט הבא: המינהל בא עוד יותר לקראת הסקטור החקלאי, בעוד ועוד זכויות. כבר מרשים להם להעמיס על רוכשי המגרשים בהרחבה הוצאות לשיפוץ התשתיות הוותיקות של היישוב.
מה בעצם צריך לעשות? נכון והגיוני לעודד בנייה למגורים במושבים ובקיבוצים, כדי ליצור קהילות כפריות של 500 משפחות ביישוב שיחזיק את עצמו ויחדש את דם חייו. כדי לקיים את הערך הזה מותר אפילו לסלוח לחקלאים על עבריינות העבר ולראות אותם כמי שזכאים לדמי שיווק קרקע בגובה 10% או 15% מהשווי. את הנוסחאות של עסקאות כאלה לא בעיה ליצור. כדאי אפילו להרחיב את איזור הבנייה למגורים מעבר לאותם 2.5 דונם מתוך חלקה א', לכל שטח חלקה א' של החקלאי במושב, ללא תלות בגודלה.
אבל, לגבי האישור למחסנים ולנגריות - כאן צריך להציב את הקו. ראשי מערך התכנון במשרד הפנים, שרוצים יישובים כפריים נורמליים, על-פי כללי התכנון, צריכים להתייצב בבג"ץ ולקרוע קריעה על הכוונה הנלוזה לתת לכל חקלאי 500 מ"ר של נדל"ן מניב בחלקת המגורים. זו תהיה זוועה.
צריך לקוות שההערות של השופטות הנכבדות בבג"ץ היו הערות פרובוקטיביות, ולא כאלה שמבטאות הלך נפש, כאילו מגיע לחקלאים משהו אחרי כל העבריינות הזו.
כל ההרחבות, כל העובדות
רון פז
ההרחבות הקהילתיות של המושבים והקיבוצים, אותם מגרשים שהוקצו לצורך מגורים בלבד ותוך שינוי ייעוד של קרקע חקלאית, החלו עם 6 מושבים בתחילת שנות ה-90, אך שנות השיא בהרחבות היו ,1995-6 במהלכן אושרו עסקאות להרחבת 136 יישובים, בכל חלקי הארץ. אישור עסקאות ההרחבה נמשך עד היום - האחרונה שבהן אושרה ב-28.10.2008, ובתוקפה יתווספו 24 יח"ד לקיבוץ בית קשת שבגליל המזרחי.
לפי נתונים עדכניים שמתפרסמים כאן לראשונה, עד כה אושרו הרחבות ב-390 יישובים ברחבי הארץ - מהם בדיוק 300 מושבים, 62 קיבוצים ו-21 מושבים שיתופיים - מעט יותר ממחצית היישובים החקלאיים בישראל. מספר המגרשים הכולל בכל ההרחבות הוא 20,865 - 79% מהם במושבים, 13% בקיבוצים ו-7% במושבים השיתופיים.
2.85 מיליארד שקל למינהל
לפופולאריות של ההרחבות יש השלכות גם על הכנסות המדינה והרשויות המקומיות. תקבולי מינהל מקרקעי ישראל מעסקאות אלה הסתכמו עד כה ב-2.85 מיליארד שקל - רובם מדמי היוון ששילמו המתיישבים למינהל תמורת היוון זכויות החכירה (תשלום מראש של דמי החכירה ל-49 שנה). מאות מיליונים גבו המועצות האזוריות תמורת היטלי פיתוח, שחלקם לפחות שימש גם לחידוש התשתיות בגרעין הוותיק של היישוב.
היכן הוקמו ההרחבות, והאם נכונה התחושה שבמרכז הארץ הן נפוצות יותר, בשל הביקוש? מסתבר שכן: במחוז המרכז כוללות ההרחבות 7,816 מגרשים, שאושרו ב-117 יישובים. במקום השני מחוז הצפון והגולן, עם 5,849 מגרשים ב-137 יישובים. לא הרחק מאחור עומד מחוז ירושלים (אשר לפי הגדרות המינהל כולל את כל המרחב שבין הבירה ועד קו החוף אשדוד-אשקלון) עם 4,389 מגרשים ב-79 יישובים. במחוז הדרום הסתפקו ב-1,832 מגרשים ב-39 יישובים, ובמחוז חיפה רק 979 מגרשים ב-18 יישובים. במחוז ת"א של המינהל אין יישובים חקלאיים והרחבות.
שלא במפתיע, גם עיקר הכנסות המינהל הופקו במרכז הארץ, בו הקרקע יקרה: 1.68 מיליארד שקל שולמו למינהל עבור עסקאות במחוז מרכז. 692 מיליון שקל שולמו במחוז ירושלים, 248 מיליון שקל נגבו במחוז הצפון, 210 מיליון שקל במחוז חיפה ורק 22 מיליון שקל במחוז הדרום. הפתעה מחכה דווקא אם משווים את תקבולי המינהל לכל מגרש, בממוצע בכל מחוז: מחוז המרכז אומנם מוביל עם 215 אלף שקל למגרש, אך במחוז חיפה שילמו המתיישבים רק 450 שקל פחות בממוצע למגרש. שלישי מחוז ירושלים עם 158 אלף שקל למגרש, ובסוף באה הפריפריה - 42 אלף שקל בצפון ו-12 אלף שקל למגרש במחוז דרום.
מעניין מאוד לבדוק מתוקף אילו החלטות הוקמו ההרחבות ביישובים הכפריים, שכן החלטות המועצה שאפשרו את הפשרת הקרקע החקלאית השתנו במהלך השנים, והתנאים שבהן, בעיקר בכל הקשור לתמורה שקיבל בעל הקרקע החקלאית שעליה הוקמה ההרחבה, היוו סלע מחלוקת לאומי ובסיס לעתירות לבג"ץ.
החלטה 737 עדיין שולטת
ההחלטה שמתוקפה הוקמו מרבית ההרחבות היא החלטה 737 המיתולוגית (ראו פירוט להלן), מכוחה הורחבו 161 יישובים ובהם 8,639 מגרשים. החלטה 959, שהחליפה את 737, הוציאה לפועל 113 הרחבות ובהן 5,263 מגרשים. החלטה 972 יושמה ב-31 יישובים ו-2,110 מגרשים, ואילו החלטה 1110 יושמה ב-13 יישובים ו-924 מגרשים. יצוין, כי כל ההחלטות הן ארציות ויושמו בתקופות שונות ובכל צורות היישוב; בבסיס חלק מההרחבות יותר מהחלטה אחת, ובמיעוט ההרחבות חלה החלטה אחרת (לא אחת מהארבע שהוזכרו).
החלטה 737 התקבלה בדצמבר 1995, ואיפשרה הרחבות במושבים ובקיבוצים. מספר המגרשים בהרחבה הוגבל ל-115% ממספר הנחלות המאושר על-פי התכנון ליישוב (תוספות הוקנו ליישובי עדיפות לאומית). המגרשים הוחכרו ע"י המינהל למועמדים שהומלצו ע"י האגודה. גודל המגרש בהרחבה הוגבל לחצי דונם, או באישור חריג - עד לדונם. דמי החכירה המהוונים ששילמו חוכרי המגרשים היו 66% מערך הקרקע במרכז הארץ, 36% באזורי עדיפות לאומית ב' ו-22% בעדיפות לאומית א'. האגודות קיבלו 27% מתקבולי המינהל ממגרשים עודפים שהוקצו בדרך של מכרז.
בעקבות עתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית, ביטל בג"ץ באוגוסט 2002 את החלטות 717, 727 ו-737. בעקבות המלצות ועדת מילגרום, התקבלה בפברואר 2003 החלטה 959, במקום החלטה 737.
החלטה 959 הותירה את מספר המגרשים בהרחבת היישוב על 115% ממספר הנחלות, אך הקטינה את שטח המגרשים במרכז הארץ ל-350 מ"ר, ובאזורי עדיפות לאומית א' וקו התפר ל-500 מ"ר. גם כאן נשמר הכלל של הקצאת מגרשים למועמדים מומלצי האגודה, אך בגין ההקצאה ישולמו מלוא דמי ההיוון לפי הערכת שמאי ממשלתי. כן בוטל תשלום 27% לאגודות שהיה נהוג ב-737.
החלטה 972 מסדירה הוראות מעבר לאחר ביטול 737 ע"י בג"ץ. ההחלטה קובעת, כי הוראות החלטה 737 ימשיכו לחול על יישובים אשר הייתה בהם ביום 15.8.01 תוכנית מאושרת ותקפה להרחבה או תוכנית שנדונה בוועדה המחוזית.
ולבסוף, החלטה 1110 ממאי 2007 מתקנת את החלטה 959 בנוגע לבנייה למגורים ביישובים חקלאיים. התיקונים מינוריים יחסית ומתייחסים רק להליכי הקצאת מגרשים לבנייה למגורים.