אחת הדרכים המרכזיות של הממשלות בעולם להתמודדות עם המשבר העולמי היא הגדלה מאסיבית של ההשקעה בתחום התשתיות עתיר כוח האדם, בדגש על תחבורה ציבורית ורכבות.
גם אצלנו, התגובה של משרד האוצר למשבר כללה את מה שנקרא "תוכנית ההאצה", שהתחייבה להגדיל את סך ההשקעה של הממשלה בתשתיות ל-21 מיליארד שקל בשנת 2008, גידול של 41% לעומת 2007. עם זאת, בענף התשתיות מתחו מיד ביקורת על כך שמתוך התוכנית, ההשקעה נטו (במזומן) היא רק כ-1.5 מיליארד שקל, ואילו רוב הסכום ניתן בהרשאה להתחייב.
בחודשים האחרונים נראה כי תוכנית האוצר מתחילה סוף סוף לתת את אותותיה. מע"צ (החברה הלאומית לדרכים) השלימה באחרונה פרסום מכרזים במסגרת תוכנית ההאצה ב', בהיקף של כ-2.5 מיליארד שקל, הכוללים בין היתר את כביש עוקף קריות, שדרוג צומת סומך המוביל (כבישים 77-79) בצפון, המשך שדרוג כביש עוקף באר שבע (כביש 40) ועוד.
על רקע ההערכה כי בקרוב יינתן אישור סופי מבחינה תכנונית להמשך סלילת קו הרכבת המהיר לירושלים, ואולי תושג סגירה פיננסית לרכבת הקלה בת"א, בענף מגלים לראשונה מזה תקופה ארוכה סיבה לאופטימיות. את ההשקעות בתשתית ירגישו בשטח החל מתחילת 2010, מה שממחיש יותר מכל שההשקעה בתשתיות היא ארוכת טווח.
"כשיצטרכו עזרה - נהיה שם"
מי שהוביל בשנה האחרונה את גיבוש תוכנית ההאצה בתחום התשתיות הם סגן הממונה על התקציבים באוצר, עמית לנג, וסגן החשב הכללי לענייני תשתיות, אבי דור. בראיון בלעדי ל"גלובס" אומרים דור ולנג, כי הגדלת ההשקעה בתשתית אכן מוכיחה את עצמה, אך מזהירים כי לאור הגרעון ההולך וגדל בתקציב המדינה, היכולת של המדינה להמשיך ולהגדיל את התקציבים לתשתיות הינה מוגבלת.
גלובס: תקציב 2009-2010 יאושר סופית השבוע. עם יד על הלב, האם אתם מרוצים ממה שהושג בתקציב?
לנג: "בפן התקציבי אני חושב שעשינו את המקסימום על מנת להוציא אל הפועל כל מה שהיה אפשרי ל-2009-2010. עוד ב-2008 הקדמנו בתוכנית ההאצה המקורית את כל הפרויקטים שהיו זמינים בשנת 2009. בסה"כ הוספנו עוד 5 מיליארד שקל של השקעות חדשות לתקציב 2009 שלא היו קיימות לפני כן בבסיס התקציב, מתוך כוונה שההשקעה תבוצע במהלך השנתיים הקרובות. באילוצים שהיו מבחינה תקציבית ותכנונית, אי אפשר היה לעשות הרבה יותר, ולכן אני מאוד שבע רצון. יש כיום המון מכרזים שיצאו לדרך בהיקפים גדולים מאוד, והפעילות תגיע לשיאה באמצע שנת 2010".
על רקע הגרעון בתקציב המדינה, דור ולנג מוטרדים בעיקר לגבי המשך הדרך. "מבחינה תקציבית התהליכים שקרו בחודשים האחרונים, אם לא יהיה שינוי דרמטי בסדרי העדיפויות, יובילו לכך שיהיה קשה מאוד לראות גידול משמעותי בתקציב התשתיות בשנים 2011-2013", אומר לנג, "זה בעיקר בגלל הגירעון בתקציב וחוסר היכולת להסיט הוצאות לטובת תשתיות על חשבון דברים אחרים. כשאני בוחן את תזרימי המזומנים הצפויים והיכולת להוסיף ולהגדיל את תקציבי התשתיות, אז אני מודאג, יהיה קשה".
איך אתם נערכים למימון פרויקטי התשתית בשעה שהגרעון גדל? האם הדבר יחייב את הגדלת שיתוף הפעולה עם הסקטור הפרטי?
דור: "מעבר לפרויקטים המתבצעים בשיתוף הסקטור הפרטי (PPP), אנחנו עוזרים לחברות הממשלתיות, בין אם מע"צ או רכבת ישראל, לחלץ פקקים. איפה שהחברות יצטרכו עזרה אנחנו נהיה שם, עם היכולת והניסיון שלנו, ונדאג שהפרויקטים יצאו אל הפועל. לגבי מימון הפרויקטים, אני חושב שלמרות המשבר הצלחנו להמשיך ולהוציא פרויקטים גדולים בשיתוף הסקטור הפרטי, כדוגמת מתקני ההתפלה (שורק ואשדוד), תחנות הכוח הסולריות באשלים, הקמת מרכז ההדרכה של המשטרה ועוד, ויש גם את הפרויקטים הקיימים כמו כביש 431 שנגמר בזמן, הרכבת הקלה בירושלים, הנתיב המהיר בכניסה לת"א וגם קטע 18 (הקטע הצפוני של כביש חוצה ישראל) שצפוי להיפתח בקרוב".
בהתאחדות הקבלנים טענו כי ההשקעה בתשתיות לא מספיק גדולה בהשוואה למה שממשלות אחרות הוציאו. האם יש הצדקה להגדיל עוד את הגירעון לטובת ההשקעה בתשתית?
לנג: "עם כל הכבוד לקבלנים, הנתונים מראים אחרת. שלא יבלבלו את המוח. התוספת נטו בתקציב בתשתיות היא בסדר גודל שבין 2.5 ל-3 מיליארד שקל תקציבית (לא כולל הסקטור הפרטי). מבחינה תקציבית זו דרמה. תקציב הפיתוח של תשתיות תחבורה צפוי לעמוד על כ-10 מיליארד שקל, לעומת 6 מיליארד שקל לפני 3-4 שנים, אז על מה הם מדברים? לגבי הגרעון, עם כל הכבוד, ממשלות אחרות לא נמצאות ביחס חוב-תוצר של 80%, עם קפיצה מתוכננת ל-100%. מדינות אחרות יכולות להרשות לעצמן גירעונות שאנחנו לא יכולים. אנחנו בפירוש עשינו את המקסימום. אם יורידו מתקציב הביטחון 5 מיליארד שקל, אני מתחייב שלפחות חצי מזה ילך להשקעה בתשתיות".
דור: "גם ממשלות אחרות לא יודעות מה יהיו ההשלכות של הגדלת הגירעון על האינפלציה, והן יצטרכו לשלם על כך בעתיד. אני חושב שפה נוהגים בצורה אחראית. אין קטסטרופות גדולות - ואנחנו מתנהלים בצורה שקולה. אני לא רואה את המשק מתדרדר, אלא להיפך. יש שיפור, לא משמעותי, אבל אנחנו רואים התקדמות גם בתחום התשתיות".
אגף החשב הכללי לא היסס להעמיד ערבות מדינה לבנקים בזמן המשבר - מדוע לא נשקלה אופציה דומה בתחום התשתיות, או לחילופין הנפקת אג"ח ממשלתיות למימון פרויקטים?
דור: "קודם כל, לבנקים הועמדו ערבויות בתנאים מסוימים, ולאור ההתאוששות בשוק ההון לא בטוח שהם אכן יממשו אותן. כמדיניות אנחנו לא מנפיקים אג"ח למימון פרויקטים, כי בסוף זה נכנס לתוך החישוב של הגירעון. גיוס אג"ח כיום הוא בעיקר כלי של המדינה לצורך מיחזור חוב. אני לא מכיר בעולם פתרונות כמו אג"ח ייעודיות, ובסופו של דבר השקעה בתשתית מתבססת כך או אחרת על תקציב המדינה".
לנג: "לגרעון אין 'צבע', כמו שאומרים. זה ממש לא משנה לחברות הדירוג שמסתכלות עלינו אם אנחנו מגדילים את הגירעון ב-2% בגלל פרויקטים של רכבת ישראל או מסיבות אחרות. זה עדיין גרעון של עוד 2%, ומדובר בפתיחה מהותית של מסגרת התקציב".
רכבת לא קלה
על רקע הציפייה להגדלת ההשקעה בתשתיות, בענף מחכים בכיליון עיניים לראות האם תחול התקדמות בסגירה הפיננסית המיוחלת של פרויקט הרכבת הקלה בת"א, פרויקט התשתיות הגדול ביותר בתולדות המשק, בהשקעה הנאמדת ב-10-11 מיליארד שקל.
כשנתיים לאחר שקבוצת MTS שבראשות אפריקה ישראל וסימנס הוכרזה כזוכה במכרז, הסגירה הפיננסית לפרויקט לא נראית באופק, והמשבר העולמי מקשה על הבנקים הזרים להתחייב למימון הפרויקט. כפי שפורסם ב"גלובס", בינתיים הוחלט במשרד האוצר להמשיך לפחות עד ספטמבר בדיונים עם הזכיין. ברקע היו לא מעט חילוקי דעות בין אגף תקציבים לחשב הכללי, האם להמשיך במו"מ עם הזכיין הפרטי או לבחון חלופות אחרות.
איך אתם רואים את עתיד הפרויקט, שבענף מעריכים כי יוכל לתת דחיפה לכל המשק?
דור: "אני לא מטפל ברכבת הקלה בת"א, אלא המשנה לחשב הכללי, עמי לנדאו. ברמה הכללית, ובהתייחסות לכל הפרויקטים, צריך לעשות את האבחנה בין מה שקשור למשבר העכשווי לבין ההצעה שהיא במקור לא הייתה כדאית. יש היום את הפרויקטים שנמצאים בשלב של המימון, בהם כביש 531 והרכבת הקלה בת"א, ואנחנו ביחד עם הצד השני מנסים למצוא את הדרך שזה ייסגר בסופו של דבר. אם זה יצליח - רק הזמן יגיד".
לנג: "אני לא בהכרח מקבל את הקביעה שלך. לא הוכח אף פעם שזה יעשה דרמה ברמה המשקית. יחד עם זאת, אין ספק שאזור מטרופולין גוש דן זקוק למערכת הסעה המונית, וככל שיוקדם ייטב. איך הדברים האלה מתיישבים יחד - זו שאלה מורכבת. אני לא בטוח שמערכת הסעת ההמונים המתוכננת (הקו האדום) היא הפתרון. מאחר וכבר השקענו סכומי עתק, סביר להניח שזה יהיה התוואי. לגופו של עניין, וכמו שאבי אמר, צריך להבחין בין הקשיים שנובעים מהמשבר לבין ההצעה שמראש הייתה אגרסיבית מידי".
המדינה כבר מממנת 90% מהפרויקט. אולי כבר כדאי להפוך אותו ל-100% תקציבי, כדי שייצא לדרך?
לנג: "כדרג המקצועי, אני לא אתן את ידי לשינוי תנאי המכרז, שאינם נוגעים למשבר, באופן שייטיב עם הזכיין ויביא לכך שהמדינה תישא בכל הסיכונים והקבלן יהפוך רק לקבלן ביצוע. גם ככה המודל כולל מענק הקמה של כ-90% מהפרויקט, ואם כוללים גם את העבודות הציבוריות, זה אפילו מגיע ל-100% מהעבודות הקבלניות של הזכיין. מענק ההקמה בפרויקט הוא אסטרונומי, ואת הפער שנשאר הזכיין צריך לממן בעצמו, אחרת לא עשינו כלום".
לדברי לנג, המדינה אינה מתכוונת להאריך את המגעים מול הזכיין לעוד תקופה ארוכה. "אני מעריך שבשבועות הקרובים הדברים יצטרכו להיחתך. אנחנו מחכים לאישור התקציב. קשה לנו לנהל שני אירועים גדולים במקביל. אבל בטח שעד אחרי החגים יהיה צורך לקבל החלטה בנוגע לרכבת הקלה בת"א".
עוד נושא חם העומד על הפרק הוא תוכניתם של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, ושר התחבורה, ישראל כ"ץ, להגדיל את ההשקעה ברכבת ולפרוס רשת מסילות ארצית בתוספת השקעה של כ-20 מיליארד שקל עד שנת 2020. התוכנית זכתה מראש להתנגדות גורפת בדרג המקצועי באוצר, לנוכח זאת שהרכבת עצמה ניצלה עד כה רק 11 מיליארד שקל מתוך תקציב פיתוח בסך של 29.5 מיליארד שקל, כאשר עלות חלק מהפרויקטים, כדוגמת הקו המהיר לירושלים, חרגה במיליארדי שקלים מהאומדן. הקרבות מול יועצו הכלכלי של נתניהו, אורי יוגב, שככו בינתיים. במשרד האוצר החלו לגבש בשבועות האחרונים תוכנית חלופית ומצומצמת יותר, ויש שיאמרו ריאלית יותר, להגדלת ההשקעה ברכבת.
זה לא סוד שהייתה מתיחות קשה בין אגף התקציבים ומשרד ראש הממשלה. האם תצליחו לגבש תוכנית משותפת?
לנג: "צריך לשים את הדברים בפרופורציה. היו אמירות כאלו ואחרות מצד גורמים במשרד רה"מ ושר התחבורה, אבל אני עוד לא ראיתי נייר עבודה מסודר, שמגובה בעבודת מטה, שמסביר מה בדיוק צריכה להיות התוכנית. על פניו לא נראה שיש הצדקה כלכלית לכל הרכיבים בתוכנית, ובעיקר לשלוחות הרחוקות - אם זה הקו לאילת, או הקו לקרית שמונה. מלא מעט בדיקות שעשינו, הפתרונות האלה הם פחות טובים לאותם אזורים, וגם פחות כדאיים מבחינה כלכלית".
איך אתם מסבירים את העובדה שרכבת ישראל הצליחה לנצל רק חלק מתקציב הפיתוח? גם בתוכנית ההאצה רוב הכסף הלך לכבישים ולא לרכבת.
דור: "כשהרכבת יצאה לדרך עם התכנון המקורי, החברה הייתה ביכולת מסוימת שהיום היא הרבה יותר גבוהה. גם לשוק הפרטי יש מגבלות לגבי נפח העבודה שהוא יכול לקבל. אנחנו פועלים כיום בשיתוף משרד התחבורה על מנת לשפר את הביצועים של הרכבת, בין אם זה בפרויקט החשמול, הקו המהיר לירושלים ופרויקטים נוספים. להערכתי, גם יזמים פרטיים יהיו מוכנים לסלול קווי רכבת. זה לא שונה בהרבה מכבישים. אם יש בזה כסף, הם יבואו. לצורך העניין, אין הבדל בין סלילת כביש 431 ו-531 לרכבת".
לנג: "צריך לעשות הפרדה בין מע"צ לרכבת. אי אפשר להתעלם מכך שהשינוי המבני במע"צ היה מוצלח יותר, ואפשר לממש את מטרות החברה. לעומת זאת הרכבת הייתה גוף שיצא מרשות הנמלים, שלא היה במוקד העשייה והלבישו עליו תוכנית פיתוח אגרסיבית. בזמנו חשבנו שהיא תעלה 20 מיליארד שקל, היום אנחנו יודעים שזה היה קרוב הרבה יותר ל-40 מיליארד שקל, והכנסנו סכום של כ-30 מיליארד שקל. בשורה התחתונה, הרכבת עדיין מפגרת אחרי מע"צ. אבל אני חושב שהיא משתפרת. יש כיום מנכ"ל, חקי הראל, שבאמת רוצה לשפר את המצב ולהוציא יותר פרויקטים, ואנחנו מקווים שהוא יצליח. אני רואה את הרכבת מגיעה בשנים הקרובות להשקעה של 3-3.5 מיליארד שקל בשנה".
גם לכם יש חלק בכך שפרויקטים אסטרטגיים, כדוגמת הקו המהיר לירושלים, נתקעו. לא רציתם באמת את הפרויקט.
לנג: "אכן היו לנו כאבי בטן קשים עם הקו המהיר. הקו המהיר הוא אחד הפרויקטים היותר מורכבים מבחינה הנדסית שיש במשק, ולא בטוח שמע"צ היו מתמודדים איתו יותר טוב. לא צריך להפיל את כל כובד האשמה בפרויקט הקו המהיר על הנהלת הרכבת, אבל גם אסור להקל ראש באחריות שלה לאומדנים המופרכים שהיא מסרה, ולכל הניהול של העסק, שלא תמיד היה תמים מבחינתם".
אין ספק שצריך להגדיל את ההשקעה בתחבורה ציבורית - אבל בינתיים המדינה מעלה את המס על הדלק בלי שיש אלטרנטיבה קיימת. מתי נראה את ההשקעות הגדולות בתחבורה הציבורית יוצאות לדרך?
דור: "העשור הבא (2010-2020) רובו ככולו יצטרך להיות מוקדש להגדלת ההשקעה בתחבורה הציבורית, בין אם מדובר ברכבות הקלות, באוטובוסים או ב-BRT (אוטובוסים חשמליים רבי קיבולת). חלק ניכר מההשקעה התקציבית יופנה לתחבורה הציבורית, וגם ההשקעה החוץ תקציבית בשיתוף הסקטור הפרטי".
לנג: "אם לא יקבלו את ההחלטות הנכונות ויצרו איזון נכון בין השקעות בתוך המטרופולינים בהסעות המונים לבין ההשקעות הבינעירוניות במסילות כבדות, אז בעוד 10 שנים נהיה באותו מצב כמו היום, רק עם רכבת לקרית שמונה ורכבת לאילת. יש צורך לעשות שימוש נכון בכסף שקיים בבסיס התקציב לטובת תחבורה ציבורית, כי מבחינת גירעון לא ניתן יהיה להוסיף הרבה מיליארדים, ונצטרך להסתדר עם מה שיש. אם ישתמשו בתקציב בצורה נכונה, אנחנו נראה כניסה של רכבת קלה בת"א, קווי BRT וקווי רכבות קלות נוספים בתוספת שדרוג מסוים של רכבת ישראל".
אז באיזה שהוא מקום אי אפשר לרבע את המעגל - זה או רכבת לאילת, או רכבת קלה בת"א?
לנג: "חד משמעית. בוא לא נשלה את עצמנו. אין כסף לעשות גם וגם, ושאף אחד לא יחפש פתרונות של מקסם שווא של "נעשה בשיתוף הסקטור הפרטי", כי גם זה עולה כסף. מאחר והרכבות הן לא כלכליות, גם אם עושים בשיתוף הסקטור הפרטי (בשיטת ה-PFI למשל), צריך בסוף לשלם את הכל, רק בפריסה למספר שנים. מי שחושב שיפתחו פה רכבות לקרית שמונה, אילת ולירדן, וכל מיני רעיונות כאלה, אז שיבין שזה אומר שלא תהיה מערכת הסעת המונים בגוש דן. מאידך, אם נעשה שימוש מושכל בתקציב, תוך 10 שנים נראה שיפור משמעותי מבחינת המטרופולין והחיבוריות של התחבורה הציבורית". *
"אין היום בעיה של כסף, אלא בעיה של מרווחים"
המשבר הפיננסי העולמי השפיע על כל ענף התשתיות, אבל פגע גם בפרויקטים הגדולים בשיתוף הסקטור הפרטי, זאת עקב ייקור תנאי המימון והקשיים של הזכיינים להגיע לסגירה הפיננסית מול הבנקים.
מלבד פרויקט הרכבת הקלה בירושלים שסבל מבעיות בתחילת דרכו, בשנה האחרונה המשבר נתן את אותותיו גם בפרויקט הרכבת הקלה בת"א, בכבישי הרוחב ועוד. על רקע המשבר, נאלץ האוצר לדחות מספר פעמים את הגשת ההצעות לחלק ממכרזי התשתית הגדולים.
"ה-PPP - שיתוף הסקטור הפרטי - ימשיך לעבוד, ואני באמת מאמין שעדיין ניתן להשיג מימון, אחרת לא היינו מוציאים רק בחצי השנה האחרונה 4 מכרזים חדשים (מתקן ההתפלה בשורק ו-3 תחנות סולריות). אני לא חושב שיש כיום בעיה של כסף אלא של מרווחים ובפרספקטיבה של זמן היא תלך ותצטמצם", אומר דור. לדבריו, "משיא המשבר ועד היום אנו רואים מגמה של חזרה לירידה במרווחים. יש כאן אלמנט פסיכולוגי, והזמן יעשה את שלו. אני מניח שנחזור לשיתוף פעולה מלא בין היזמים שחלקם התכווצו, המממנים (בנקים ומוסדיים) והממשלה. מעבר לכך, ה-PPP הוא לא הכלי היחיד ויש לזכור שעד היום הוא מהווה בין 5%-10% מסך הביצוע של פרויקט תשתית במשק".
גלובס: איך אתה מסביר את ריבוי המחלוקות בשנה האחרונה בפרויקטי התשתית. האם היזמים מנסים לשפר תנאים?
דור: "זה לגיטימי. זכיין חושב שמגיע לו ואנחנו חושבים שלא. בכביש 431 (ראשון לציון-מודיעין) אין בכלל קשר למשבר ואין מחלוקות לגיטימיות בין המדינה לזכיין. הכביש נפתח בזמן וזה מה שחשוב לנו ולמשק. לגבי פרויקטים אחרים שהם בשלב ההקמה, יכולות להיות מחלוקות אבל הדבר שהכי חשוב לנו היא שהעבודה תימשך. לצורך כך הקמנו את מנגנון הבוררות. אנחנו מאמינים במנגנון ומה שייפסק שם נקיים".
פרויקט הרכבת הקלה בירושלים יסתיים בזמן לאור הקשיים של סיטי פס?
"עם כל הדיבורים סביב הפרויקט, בשנה האחרונה היה קצב התקדמות מדהים בעבודה על כל התוואי ולא רחוק היום שהעבודות, לפחות בתוך ירושלים, יסתיימו והסבל של התושבים יסתיים. לסיטי פס אין ברירה אלא לגמור את פרויקט. הם שקועים שם בכל כך הרבה כסף שאין להם ברירה. אנחנו לא מתעסקים עם חברות קטנות במונחים ישראלים או חברות שאין להם ידע. מדובר בחברות הגדולות במשק הישראלי ומהגדולות בעולם בתחום הרכבות". * lior-b@globes.co.il