מאז אמצע שנות ה-90 הפכו הסניפים הקטנים בפינות הרחובות, שבשמם תופיע כמעט תמיד המילה צ'יינג', לחלק בלתי נפרד מהנוף העירוני. מבלי שאיש שם לב, צמח כאן ענף משגשג שמעניק מגוון שירותים פיננסים ומגלגל סכומי עתק שנאמדים בעשרות מיליארדי שקלים לשנה.
לצד תרומתם הברוכה של הצ'יינג'ים לכלכלה, יש להם גם צד אפל. הצ'יינג'ים, או נותני שירותי המטבע, כפי שהם מכונים בחוק, הפכו לצינור המרכזי להלבנת כספים ולכביש עוקף חוק. הלקוחות העיקריים, מטבע הדברים, הן משפחות הפשע, שמגלגלות סכומים ניכרים במזומן ושעבורן היכולת להפקיד את הכסף בבנק - דרך גוף לגיטימי לכאורה, שמחזורו מיליונים רבים בחודש ושנתח משמעותי מהם במזומנים - הוא מתנה משמיים. גם כספים המיועדים לטרור זורמים כך לישראל ולשטחים, ולהבדיל, אזרחים שחשבונם בבנק מעוקל בהוראת הרשויות יכולים לנהל דרך הצ'יינג' פעילות בנקאית ללא הפרעה. רשויות החוק ערות למצב, מודות בקיומו, ועושות מעט כדי להתמודד עם הבעיה.
"95% ממלביני ההון המקצועיים הם נותני שירותי מטבע או חלפני כספים בלשון העם", אומר ל-G פקיד בכיר באחת מרשויות האכיפה המלווה את המאבק בהלבנת ההון מראשיתו. בעוד שבבנקים, בחברות הביטוח וברשות לניירות ערך יש נוהלי דיווח קפדניים ופיקוח צמוד, ממשיך הכסף המולבן לזרום דרך הצ'יינג'ים ללא הפרעה. "זהו אחד התחומים הכי פחות מפוקחים בישראל", הוסיף הפקיד.
עד כמה לא מפוקח? בדיקה שערך G העלתה שבלמעלה מ-80% מהצ'יינג'ים לא התבצעה מעולם ביקורת של רשויות האכיפה. הצ'יינג'ים כמעט שאינם מדווחים על עסקות חשודות לרשות לאיסור הלבנת הון, כפי שדורש מהם החוק. את מספר חלפני הכספים שהועמדו לדין בעבירות "מהותיות" של הלבנת הון אפשר לספור על אצבעות יד אחת, בעוד שבמרבית המקרים הועמדו חלפנים לדין בעבירות "טכניות" של אי-דיווח.
אמנם בחוק, קבועים עונשים דרקוניים של עד עשר שנים וקנס של עד 2 מיליון שקלים על כל עבירה של אי-דיווח או של דיווח כוזב, אבל בפועל מסתיימים מרבית המשפטים בהסדרי טיעון, כשבמקרים החמורים ביותר מקבלים נאשמים עונשי מאסר של חודשים ספורים.
היסטוריה ומספרים
עד לאמצע שנות ה-90 חלו בישראל חוקי מטבע נוקשים, שכללו הקצבה בכמות הדולרים שניתן להחזיק או להוציא מהמדינה. על רקע זה פרחו חלפני הכספים של רחוב לילינבלום בתל אביב, ששימשו עד סוף שנות ה-80 השראה לבדיחות ומערכונים. קהילה לא פחות אקזוטית של חלפני כספים התרכזה בשכונות החרדיות בירושלים ופעלה בשיטת הצעטלאך - פתקיות בסגנון "הנ"ל מאנ"ש" (רק ביידיש), שאפשרו למחזיק בהן לקבל דולרים במדינות שאליהן נסעו. קבוצה שלישית של חלפנים פעלה במזרח ירושלים בחסות החוק הירדני שהתיר חלפנות.
הצ'יינג'ים הראשונים הופיעו בישראל בשנות ה-90, כשהחלה הליברליזציה במט"ח. בשנים הראשונות נזקקו הצ'יינג'ים להיתר מבנק ישראל, אבל ב-1998 הוסרו המגבלות, וחובת ההיתר הוחלפה בחובה לדווח לבנק ישראל על היקף העסקות בהמרת מט"ח.
דיווחי בנק ישראל מהשנים האחרונות מעידים על גידול עקבי ומרשים בהיקף פעילותם של עסקי המרת המט"ח: משנת 2000 ועד 2007 זינק ההיקף של המרות המט"ח בצ'יינג'ים מ-1.8 מיליארד דולרים לכמעט 6 מיליארד דולרים, קצב גידול של 40% בשנה. במקביל חל גידול מסחרר במספר הצ'יינגי'ם שעוסקים בהמרות מט"ח: מ-91 בשנת 2000 ל-444 ב-2007.
בשנה שעברה הפסיקו הצ'יינג'ים לדווח לבנק ישראל על היקף פעילותם, וכיום כבר אין דרך לקבל מידע אמין על היקפי הפעילות הכלכלית של המגזר. מה שברור הוא שעסקי המרת המט"ח כבר אינם תחום פעילותם העיקרי של הצ'יינג'ים, אלא רק אחד השירותים הפיננסיים שהם מציעים לציבור.
החוק העניק ב-2002 לצ'יינג'ים שם עברי חדש - נותני שירותי מטבע - והגדיר להם חמישה תחומי עיסוק: המרת מט"ח, פדיון המחאות נוסעים, קבלת נכסים פיננסיים במדינה אחת כנגד העמדת נכסים פיננסיים במדינה אחרת, החלפת שטרות וניכיון המחאות ושטרות חוב.
עיסוק נוסף - מתן הלוואות - לא נכלל בחוק, ונשאר כביכול במסגרת השוק האפור. אלא שבפועל אפשר לקבל ברבים מהצ'יינג'ים הלוואות באופן לא רשמי. המרכזי מבין השירותים החוקיים שמציעים נותני שירותי המטבע הוא ניכיון המחאות, כלומר פדיון של המחאות שניתנו על-ידי צד ג' לפקודת המפקיד.
בשירות הזה משתמשים רבים: בבעלי עסקים ויזמים שנקלעו למצוקת מזומנים זמנית ואינם יכולים או רוצים לקבל אשראי מהבנק, כמו גם גברים החייבים בדמי מזונות שחשבונות הבנק שלהם עוקלו. מטבע הדברים, חלק משמעותי מהעסקות האלה נעשה במזומן, מצב שקורץ למלביני ההון.
במשרד האוצר מעריכים שבמדינה פועלים כמעט אלפיים צ'יינג'ים, שמהם רק כ-1,400 מחזיקים ברישיון מהיחידה לפיקוח על נותני שירותי מטבע באוצר. כ-40% מהצ'יינג'ים הם חברות, והיתר אנשים פרטיים. הגופים הגדולים בתעשייה זו מחזיקים רשתות של סניפים בפרישה ארצית, ומגלגלים סכומים שעולים על חצי מיליארד שקלים בחודש.
רו"ח צפניה ברזילי, מי שעמד עד לאחרונה בראש אגף הערכה ברשות לאיסור הלבנת הון וכיום הוא יועץ פרטי, מעריך שסכומי הכסף המזומן שעוברים מדי יום במערכת הצ'יינג'ים אינם נופלים, ואולי אף עולים, על אלה שעוברים במערכת הבנקאות הרשמית. לדבריו, "מדובר בענף שמספק חמצן חיוני למשק ומרבית העוסקים בו הם אנשים ישרים וקשי יום. גם אם יש מיעוט בעייתי, אסור להכתים את כל הענף. בסך-הכול זה כבוד גדול להיות חלפן".
הלבנה? לא כולל חלפנים
ב-2001, בעקבות לחץ בינלאומי, חוקקה ישראל את החוק לאיסור הלבנת הון. במסגרת החוק הוקמה הרשות להלבנת הון במשרד המשפטים, וצווים מפורטים הסדירו את נוהלי הפיקוח בסקטורים הפיננסיים השונים - הבנקאות, הביטוח, קופות הגמל, חברי הבורסה ומנהלי תיקי ההשקעות הפרטיים.
סמכויות האכיפה חולקו בין הרשות לאיסור הלבנת הון לרגולטורים השונים, כמו המפקח על הבנקים או המפקח על חברות הביטוח. בהסדרים האלה נשכחו אבות הטיפוס של הלבנת ההון, חלפני הכספים.
עו"ד ליאור חורב, שליווה את הליכי חקיקת החוק והיה ממקימי הרשות לאיסור הלבנת הון, סבור שמדובר בהתנהלות טיפוסית של הביורוקרטיה הישראלית: "כולם ידעו טוב מאוד על בעיית הלבנת ההון אצל החלפנים, אבל לא עשו עם זה כלום. אצל הבנקים וחברות הביטוח הייתה התנהלות מסודרת. היו ויכוחים ואיומים, אבל היה ברור שמה שיוחלט בסוף גם יבוצע. אצל החלפנים הכול הלך בחאפ-לאפ כי לא הייתה מערכת קיימת, והיה צריך לברוא להם מפקח יש מאין. הממשלה לא ידעה וכנראה לא יודעת עד היום איך להתמודד עם מצב כזה".
ב-2002, כמעט שנתיים לאחר שנחקק החוק לאיסור הלבנת הון, הוסדר סוף-סוף נושא החלפנים ונחקקו ההוראות החלות על נותני שירותי מטבע. החידוש העיקרי היה הקמת גוף מפקח במשרד האוצר, בשם היחידה לפיקוח על נותני שירותי מטבע. בשנים האחרונות רשמה היחידה הישגים בתחום רישום נותני שירותי המטבע וההכשרה המקצועית (ראו מסגרת), אך למי שציפה לבשורות מהגוף החדש בתחום המאבק בהלבנת ההון נכונה אכזבה.
ליחידת הפיקוח של האוצר יש סמכויות אכיפה מנהליות בלבד, ואין לה יכולת אכיפה פלילית בתחום המאבק בהלבנת הון. במילים אחרות, כשפקחי היחידה יוצאים לביקורות בצ'יינג'ים הם מוסמכים לבדוק עמידה בנהלים, אבל אינם מוסמכים לחקור הלבנת הון.
עם זאת, בתור הגוף הממשלתי היחיד שעורך ביקורות קבועות בצ'יינג'ים, יש לפקחי האוצר חשיבות רבה. הם אף הוכיחו את עצמם, כשביקורות שערכו הובילו לפתיחת חקירות משטרה ולחשיפת פרשיות של הלבנת הון.
מצד שני, יכולות הפיקוח של היחידה מוגבלות מאוד. מספר הביקורות נאמד בכמה עשרות בשנה, ועד כה נבדקו על-ידי פקחי היחידה פחות מ-20% מבין כאלפיים נותני שירותי מטבע. סמכות הענישה העיקרית של היחידה היא הטלת סנקציה כספית, בדומה לסמכות הטלת הכופר של רשות המסים.
כמו במקרה של רשות המסים, גם היחידה הזו אינה מפרסמת את הפרוטוקולים או מידע בסיסי אחר לגבי החלטותיה. משרד האוצר הסכים למסור ל-G רק את הסכום הכולל של העיצומים שהוטלו השנה, כ-600 אלף שקלים.
רשימה חלקית של החלטות הוועדה, שהודלפה למדור "עט ופלילים" של ביטאון לשכת עורכי הדין בתל אביב, יכולה להעיד על שרירותיות החלטות הוועדה. הנה, בעל צ'יינג' שלא דיווח כדין על פעולות בהיקף 12 מיליון שקלים, מינואר 2004 ועד אפריל 2005, נדרש לשלם קנס בסך 300 אלף שקלים. וזה עוד היה עונש חמור בהשוואה לבעל צ'יינג' שלא דיווח על פעולות בהיקף של 232 מיליון בין מאי 2002 למארס 2003, שנגדו הסתפקה ועדת העיצומים בהתראה.
הרובד הבא במאבק בהלבנה הוא חובת הדיווח לרשות לאיסור הלבנת הון. החוק קובע עונשים חמורים ביותר - עד עשר שנים מאסר בפועל וקנס של עד 2 מיליון שקלים - לנותן שירותי מטבע שלא ידווח לרשות כדין.
חובת הדיווח מתחלקת לשני סוגי דיווחים: דיווחים רגילים, שבהם מחויבת כל עסקה במזומן שהיקפה 50 אלף שקלים ומעלה, וכל עסקה אחרת שהיקפה חצי מיליון שקלים ומעלה; הסוג השני - דיווחים חריגים - חל על כל עסקה שאינה דורשת דיווח רשמי, אך מעוררת חשד שנעשתה בכוונה לחמוק מחובת הדיווח. הדוגמה המובהקת מכונה בסלנג המקצועי "דירדוס" (מלשון דרדסים): פיצול סכום כסף גבוה, למשל מיליון שקלים, לעשרים עסקות של 49,999 שקלים, כדי לחמוק מחובת הדיווח.
ברור שמבחינת הרשות לאיסור הלבנת הון, סוג הדיווחים המשמעותי יותר הוא הדיווחים החריגים. ואולם, ממידע שהגיע ל-G עולה כי הרשות לאיסור הלבנת הון מקבלת מהצ'יינג'ים לא יותר מכמה עשרות דיווחים כאלה מדי שנה. לשם השוואה, הבנקים מעבירים לרשות אלפי דיווחים חריגים בשנה. במילים אחרות, הרשות לאיסור הלבנת הון לא יודעת אם מתרחשת פעילות חשודה ברובם המכריע של הצ'יינג'ים.
זה לא אומר שהרשות אינה מודעת לבעיות האכיפה שלה. בספטמבר אשתקד פרסם Moneyval, כוח המשימה של האיחוד האירופי למאבק בהלבנת ההון, דוח מיוחד על הלבנת ההון בישראל. לצד שבחים על הנעשה בבנקים, בחברות הביטוח, בבורסה ואצל מנהלי התיקים, הצביע המסמך במפורש על בעיית מיעוט הדיווחים מהסקטור החוץ-בנקאי. "הפיקוח של משרד האוצר בנושא הלבנת ההון חלש ביותר, בשל מחסור בכוח אדם והיעדר הכשרה מספקת", נכתב שם.
במשרד האוצר אומרים על כך, כי "הטענה אינה מובנת, היות שכל עובדי היחידה והמפקחים הנם רואי חשבון וכלכלנים מוסמכים". דובר משרד המשפטים מסר בשם הרשות לאיסור הלבנת הון, כי "קיימת טיוטה לתיקון הצו בדבר נותני שירותי מטבע, המיועדת להתאים את ההוראות החלות עליהם להוראות הצו החל על הבנקים. מטבע הדברים, לא נתייחס למקורות המודיעיניים לאיתור ולחקירת עבירות הלבנת הון, הכוללים, בין היתר, דיווחים רגילים ובלתי רגילים. הרשות סבורה כי יש להגביר את ההיקף ואת איכות הדיווחים הבלתי רגילים מסקטור נותני שירותי מטבע, ולשם כך היא פועלת בהשתלמויות ובימי עיון המיועדים לעוסקים במגזר זה, ואף בטיוטת התיקון לצו נכללו דוגמאות נוספות לדיווחים בלתי רגילים.
"בדוח הביקורת של ארגון ה-Moneyval הייתה התייחסות גם לתחום הרגולציה על נותני שירותי המטבע. הדוח קבע, בין היתר, כי יש לבצע שיפורים בתחום הכרת הלקוח וזיהויו, בקרות פנימיות, התייחסות למדינות בסיכון ועוד. כפי שציינו, קיימת טיוטת צו לתיקון הטעון תיקון".
ענישה? החלפנים צוחקים
עיון בשורת פסקי דין שניתנו בשנים האחרונות נגד נותני שירותי מטבע מגלה, כי גם במקרה זה בחרו רשויות האכיפה בדרך הקלה: כמעט כל נותני שירותי המטבע הואשמו בעבירות "טכניות" של אי-מילוי חובות הדיווח.
את מספר בעלי הצ'יינג' שהואשמו בעבירות של הלבנת הון אפשר לספור על אצבעות כף יד אחת, והסיבה לכך ברורה. כדי להרשיע בעבירת הלבנת הון נדרשות רשויות האכיפה להוכיח שבעל הצ'יינג' ידע שהכספים שהועברו לידיו הם כספים שהושגו בפעילות עבריינית. כדי להוכיח זאת, יש צורך בחקירות ובאיסוף ראיות ולא ניתן להסתפק בביקורת שגרתית.
הפרק הבא בשרשרת כשלי האכיפה נוגע לעונשים המוטלים על בעלי צ'יינג' שהורשעו. העונש הקבוע בחוק יכול להגיע לעשר שנות מאסר ולקנס של עד 4 מיליון שקלים, רק שמרבית המשפטים מסתיימים בהסדרי טיעון ובעונשים קלים עד מגוחכים.
והנה כמה דוגמאות: מאיר כהן, בעלי סניף Change Point בירושלים, הורשע כי לא נרשם כנותן שירותי מטבע ולא דיווח על לפחות 84 פעולות של הוצאת מזומן בסכומים העולים על 50 אלף שקלים ובהיקף כולל של 7.8 מיליון שקלים. ב-2006 גזר עליו בית משפט המחוזי בירושלים חודשיים מאסר בפועל, ארבעה חודשי עבודות שירות, וחילוט של 100 אלף שקלים.
במארס 2008 גזר בית משפט המחוזי בירושלים קנס כספי של 100 אלף שקלים וחילוט כספים בגובה 400 אלף שקלים על בעלי צ'יינג' בשם ENS קרדיט, שלא דיווח על העברות כספים בהיקף של 30 מיליון שקלים. שמואל דייטש, איש עסקים חרדי שהורשע כי השתמש בצ'יינג' כמסווה לניהול בנק פרטי בלתי חוקי בהיקף של 20 מיליון שקלים, נידון ב-2008, במסגרת הסדר טיעון, לארבעה חודשי מאסר בפועל.
במשטרה סירבו להתייחס למדיניות הענישה של בתי המשפט, אך בשיחות פרטיות טענו קציני משטרה כי העונשים הקלים מרפים את ידיהם במאבק בפשיעה. גורמי אכיפה אומרים כי הענישה היא בעלת חשיבות קריטית במאבק בהלבנות ההון בקרב חלפני הכספים. "מדובר בנושא שיש לו השפעה מהותית על קביעת סדרי העדיפויות. כשהעונשים הם בסדרי גודל של כמה חודשי מאסר, ברור שתינתן עדיפות לטיפול בפשיעה החמורה ובראשי ארגוני הפשע".
מה אומרים בעלי הצ'יינגים עצמם? כל בעלי הצ'יינג'ים שאליהם פנינו, סירבו בתוקף להתראיין. "בוא נגיד שלא אוהבים אותנו", הסביר אחד מהם. "אנחנו לא אוהבים חשיפה כי מדובר בעסקים שמחייבים אינטימיות", הסביר ש' נ', בעליה של אחת החברות הותיקות והמוכרות בשוק לניכיון צ'קים בדרום תל אביב. לדבריו, את השם הרע לתחום הוציאו "כמה אנשים שנקרא להם לא-הגיוניים, שפועלים בשוליים".
לדברי ש', ניסיונות ההסדרה של הענף במשרד האוצר מתחילים לשאת תוצאות. "אצלי בעסק יש היום קצין ציות כמו שיש בכל עסק אחר שמכבד את עצמו. הרשיונות של האוצר זה דבר חשוב אבל יש אנשים שמנצלים את זה לרעה, כדי להטעות", הוא אומר. בעל צ'יינג' אחר מוסיף, כי היחס של הבנקים לנותני שירותי המטבע נעשה גרוע יותר עם הזמן. "מסתכלים עלינו כעל מצורעים. תבוא עם הרשיון של משרד האוצר ותנסה לפתוח חשבון בנק - לא תצליח".
