יוסי מימן הוא אולי הפראייר הגדול במדינה, לאחר שהוציא 650 מיליון שקל מכיסו הפרטי על הפסדי הערוץ שבבעלותו, ערוץ 10. אך כנראה העובדה שמיליונים רבים מתוכם מימנו את הרגולציה, או כדבריו "את הזכות להפסיד", היא הקו המבדיל בין סתם פראייר - פרטי, מסחרי, אידיאולוגי, איך שלא תקראו לזה - למגה-פראייר, שמשלם הון למדינה תמורת כלום, בעצם.
גורם בכיר באחת הזכייניות המשיל את מצבו, ובעיקר את מצב ערוץ 10, כך: הבית שלי בוער, אני מרים טלפון למכבי האש ושם אומרים - יש לך טופס מהעירייה שאומר שיש לך מטפים מצוינים.
זה נכון: מטפי עוגת הפרסום מידלדלים מול המציאות, בעוד הרגולציה ממשיכה להתנהל באופן כבד, עקום ולא מוצדק. הזכייניות משלמות 4% מהמחזור תמלוגים למדינה, למרות שהן מפסידות, בעוד שחברות הסלולר הרווחיות להחריד משלמות 1%. בנוסף הן כורעות תחת עומס הביד המטומטם ששילמו ב-2005 כדי לקבל זיכיון, ומסים נוספים כ"אגרת תדרים". הקלישאות שמדברות על הרווחים שהיו לכבלים ולזכייניות ערוץ 2 במשך שנים, מתעלמות מכך שכל הרווחים הללו נמחקו בשנים האחרונות.
גופי השידור הם ציר של תעשיה שלמה. הפוליטיקאים התקוממו על השוואת ערוץ 10 ל"עוף העמק", אבל ערוץ טלוויזיה שנסגר, מעבר למאות עובדיו, יוצר אפקט דומינו מול אלפי עובדים בתעשייה שמייצרת את התוכן עבור הטלוויזיה. כשהממשל האמריקני זיהה מספר תעשיות שהידרדרותן תגרום להאצת הקריסה במשק, הוא הזרים להן כסף. כאן, אולי לא צריך להזרים כסף לערוצים, אך בוודאי לא צריך להמשיך ולקחת מהם כסף, כל עוד הם מפסידים.
ההיסטוריה - כרוניקה של חקיקה סבוכה
בראשית היתה ועדת קוברסקי. 12 שנים חלפו מהקמת הוועדה, שהמליצה על הקמת ערוץ מסחרי לצד הציבורי, ועד לקבלת חוק הרשות השנייה ב-1990. עוד 3 שנים נדרשו להקמתו. עצם קיומו של חוק הרשות השנייה, שלצדו חוק רשות השידור העתיק, והמשך החקיקה הנרחבת והסבוכה בתחום שעליה מועמסים תיקונים מדי כמה שנים, היא רקע שנותן הסבר מסוים לפלונטר התקשורתי הישראלי. קודם כל, ריבוי רשויות: משרד ממשלתי (התקשורת), רשות השידור, הרשות השנייה, מועצת הכבלים והלוויין. ההיגיון שעמד בבסיס הקמת הרשות השנייה, שנועדה להסדיר את השידור המסחרי באמצעות מתן זיכיונות לגופי שידור ובקרה עליהם, התמקד בכך שהמסך הוא משאב של המדינה, יקר ומצומצם, שטומן בחובו פוטנציאל כספי גדול, וכן השפעה תרבותית מכריעה. אבל מהיכן ההיגיון שאומר כי המדינה אמורה להכתיב סדר יום תרבותי באמצעות גורמים מסחריים?
הכוח שנצבר בידי הרשות השנייה, הוא בחלקו פועל יוצא של הנס שבהצלחת השידורים המסחריים בשנותיהם הראשונות. כך נוצר מצב, שבו בשנות השיא של פעילותה, מומנה הרשות בקרוב ל-90 מיליון שקל בשנה. גם כעת, תקציבה עובר את קו 60 המיליון, גבוה אף יותר מהמשרד הממשלתי האמון עליה - שתקציבו הוא כ-50 מיליון שקל לשנה.
לשם השוואה, מועצת הכבלים והלוויין, שאחראית על מאות ערוצים שבהם מתרכזת מחצית הצפייה, עלתה במהלך שנותיה כ-4% עד 7% מתקציב הרשות השנייה. אם מתסכלים מעבר לים מוצאים את ה-FCC האמריקאי, שמאחד את כל הפיקוח וההסדרה בתחומי התקשורת, כולל אינטרנט, מפעילות טלפוניה, סלולר, אלפי תחנות רדיו ותחנות שידור, מאות ערוצי כבלים ו-7 רשתות שידור ארציות. עלות ההסדרה והפיקוח בארה"ב עולה אמנם פי 10 מסך התקציבים בישראל, אך כמות הצרכנים שם גדולה פי 50 וכמות הגופים המפוקחים - פי כמה וכמה יותר.
כל המודלים - כישלון במבחן התוצאה
למעשה, אף מודל שהוצע על-ידי הרגולטור והמחוקק לא הצליח במבחן התוצאה. ערוץ 10 מפסיד סכומים אסטרונומיים, רשת וקשת מפסידות, HOT הפסידה שנים, yes הפסידה מהיווסדה כמיליארד וחצי שקל, ערוץ 9 הפסיד סכומים רבים עד שהחל "לעקם" את תנאי המכרז שלו, ערוץ המוסיקה הפסיד סכומי-עתק, עד שלאחרונה רכשה "קשת" חלק ממנו; ורק צריך לדמיין אילו סכומים היו מפסידים מפעיליו של ערוץ החדשות המסחרי או חלוקה של ערוץ 10 לשתי זכייניות, כפי שתוכנן במקור.
נכון, השוק קטן מלהכיל גורמי תקשורת מרובים, ואיש לא חוייב להתמודד במכרזים. אך קשה למצוא הגיון ברגולציה כבדה, שניזונה כלכלית מגופים מסחריים מקרטעים, או בעובדה שחקיקה בתחום בוצעה על-פי צפי אופטימי לגבי שוק הפרסום, ושונתה באיטיות אם בכלל, כדרכן של רפורמות במגזר הציבורי.
כדי להבין את ה"פסיכולוגיה" של הרגולציה, צריך להסתכל כנראה על 3 אלמנטים: המגזר הציבורי בישראל בכללותו, שנוטה להיות כבד ומנופח באופן חסר פרופורציה; חוסר הרצון של אנשי ציבור לוותר על שליטה או מעורבות, בכל מקום שבו ניתן להתערב; והטרגדיה של השידור הציבורי בישראל.
במדינה מתוקנת, לא צריך משרד תקשורת, אלא רשות תקשורת שמאחדת את הרגולציה בכל התחומים. במדינה מתוקנת, למשרד כזה לא היו שתי שלוחות נפרדות, אחת לשידור המסחרי ואחת לכבלים והלוויין, וגם לא היו לוקחים לשר התקשורת המיותר לכאורה ממילא, את האחריות על ביצוע חוק רשות השידור, על מנת לתת אותו לשר אחר במסגרת הביזור האימתני שנוצר כתוצאה מהקמת ממשלה מנופחת.
במדינה מתוקנת, גם היו משיתים את כל הרצונות של הרגולציה מבחינת תוכן, על ערוצים ציבוריים. אך מי יכול להתמודד עם רשות השידור? הניסיונות לבצע רפורמה ברשות קיימים בערך מתקופת ייזום הערוץ המסחרי, אי שם בסוף שנות ה-70. מאחר ואלה אף פעם לא צלחו, ומצבה של הרשות רק הולך ומסתבך, אנו קיבלנו רגולטור שסופר דקות דרמה, מעביר דעה על פרסומות ומאשר לוחות שידורים, וכל זאת אצל גופים מסחריים, שמטה לחמם הוא מכירת פרסום. אלה משקיעים עשרות ומאות מיליונים בכל שנה ביצירת "סוגה עילית", ורשות השידור משקיעה כ-7 מיליון שקל בשנה באפיקים החשובים ביותר של סוגה זו - דרמה ותעודה. כ-1% מתקציבה האימתני, העומד על 600 מיליון שקל בשנה, אבל איזו תמורה הוא מספק בדיוק?
דוגמה מצוינת ועצובה היה ניתן לראות ביומן השבוע של ערוץ 1. הכתב ריאד עלי, שלו אין שום התמחות בתחומי התקשורת, יוצא לעשות כתבה על הבעיות של ערוץ 10, כשהוא מוביל צוות של 6-7 אנשים, כולל עוזר צלמת. הצוות הזה, מן הסתם, כילה את היום על הכתבה. אם המצב היה הפוך, היה יוצא כתב תרבות של ערוץ 10, עם צלם ומקליט, ואחרי שעתיים עוזב את הלוקיישן לטובת המשימה הבאה.
אי-ההיגיון בשוק
עודף הרגולציה הוא מעוות מיסודו, אבל כמעט כל אלמנט בתוכו מעוות לא פחות. הגבלה דרקונית של בעלות צולבת על אמצעי תקשורת - מדוע? למה עדיף שקוקה קולה תחזיק בגוף תקשורת, ולא "מעריב", נניח? האם אין זה הגיוני שאדם כאביב גלעדי, שעיקר עיסוקו הוא תקשורת, יחזיק כמה שהוא רוצה ויכול להרשות לעצמו ברשת, ולא יוגבל לפחות מרבע מהמניות?
או מכיוון אחר לגמרי, חבילת הבסיס הכפויה על הכבלים והלוויין - בשם מי? בשם הצרכן, שפטרונות הפוליטיקאי עליו אומרת ש"צריך לדאוג לו שיראה טלוויזיה", ולכן הוא חייב לקבל X ערוצים, כולל ספורט וילדים? למה לא לתת לכבלים וללוויין להתחרות ביניהם על מי נותן את חבילת הבסיס הכי אטרקטיבית לצרכן? מדוע דווקא ערוץ ספורט, ולא ערוץ מדע וטבע? ואם חבילת הבסיס יקרה מדי, והדאגה של הפוליטיקאי המצוי הוא "למגזר החלש", אזי המגזר החלש לא חייב לרכוש שירותי טלוויזיה בכבלים ולוויין. לכוחות השוק יש יותר היגיון מכל הרכב מזדמן של ועדת הכלכלה בכנסת.
רגולציה אינה יוצרת איכות. רגולציה אינה יוצרת חברת חדשות. המימרה האהובה על הרגולטור המצוי, היא שהטלוויזיה המסחרית היתה הופכת לטלוויזיית זבל בהיעדרו, "כמו הטלוויזיה האיטלקית". אולם באיזה היגיון, אנשים שאינם קשורים לתעשיית הטלוויזיה, מחזיקים בכלים לקבוע מהי טלוויזיה איכותית? הרי יותר סביר להניח שמי שהולך לעבוד בטלוויזיה, בין אם הוא מפיק, תסריטאי או סמנכ"ל מסחרי בזכיינית, מבין בזה קצת יותר.
אפשר גם בלי רגולטור
השילוב בין עושה הטלוויזיה לצרכן הטלוויזיה, יעשה את שלו גם בלי הרגולטור. כך יכול הצופה לבחור לעזוב את הלוויין לטובת הכבלים, בזכות עונת דרמות משובחת, או פשוט לזפזפ, ממש בחינם, מ"כוכב נולד" בקשת, לשלח ודרוקר ב-10, ולהפך. גם חובת הקיום של חברות חדשות בקרב הזכייניות, וההתוויה המסוימת של פעילותן, מקוממת מיסודה. האם מישהו חושב שזכיין מסחרי לא היה מחזיק ממילא גוף חדשות, מתוך היגיון בריא לגבי רצונותיו של צרכן התקשורת בישראל? האם הרגולטור הוא הסיבה למקצועיות עיתונאית בגופים אלה? אף רגולטור אינו מפקח על "גלובס", "הארץ" או "ידיעות אחרונות", ונראה שהם מספקים חומר איכותי בהתאם לרצונות הקורא גם בלי עזרתה האדיבה של המדינה.
גם לזכיינים חשוב לעשות טלוויזיה טובה. "עובדה", "המקור" ו"מרחק נגיעה" היו מתקיימות גם בלי ועדת הטלוויזיה של הרשות השנייה. לעומת זאת, בגוף מסחרי, יו"ר שבתקופתו הוצא מהלך כושל כמכרז השני של ערוץ 2 (מנשה סמירה), ספק אם היה מקבל בדמות מינוי למנכ"ל של אותו הגוף, לאחר מכן, כפי שקרה ברשות. השיח המתמשך בין הרגולטור למפוקחיו הוא באופן גורף כזה של ביקורת, השמצות וחוסר-רלוונטיות בהקשר לסוגיות האמיתיות. כובד הרגולציה על הטלוויזיה אינו דומה לכל תחום. אפילו לא כשמדובר בתחומים שמשפיעים על חיינו באופן רציני בהרבה, כמו פיננסים ובנקאות, או תרופות.
אבל זה החוק (?)
אך הרשות השנייה מתקיימת. ובחוסר יעילות משווע. הרי גם ה"שיניים" שיש למועצת הרשות, בדמות סנקציות על הזכייניות, רקובות מלכתחילה. הליכי הפרה, חילוט ערבויות וכהנה וכהנה, הם מורכבים וסבוכים, וחיים בעיקר במדורים המסקרים מדיה. Ofcom הבריטית וה-FCC האמריקנית הרבה יותר יעילות בסנקציות שלהן, כלפי גופים הפועלים ברישיונות ולא בזיכיונות, ושם לא קוראים מדי יום בעיתונים ובאתרים על יושבי הראש קולט באו וג'וליוס ג'נשובסקי, בעוד שכאן כל מסעודה כבר מכירה את שמה של נורית דאבוש.
יגיד הרגולטור - אבל זה החוק, והתנאים היו ידועים מראש. אך האם חסרים חוקים ארכאיים ומעוותים שתוקנו? והאם התנאים באמת היו ידועים מראש? הצפי של משרד האוצר ערב המכרז השני של ערוץ 2 דיבר על גידול דרמטי בעוגת הפרסום בתוך שנתיים. מה שקרה, לעומת זאת, הוא צמיחה של אפיקי פרסום אחרים כמו האינטרנט, והתפתחות של השידור המושהה ושירותי VOD, שמחלישים באופן דרמטי את השידור המסחרי, שבו הפסקת הפרסומות היא עיקר החמצן. "המשאב" הכה יקר שנתנה המדינה כבר שווה הרבה פחות. אז איך אפשר לדבר על שכרה של מיקי חיימוביץ', מבלי להכיר בעובדה שהטאלנט, רמת ההפקה ואמצעי השיווק עושים את ההבדל בין אחוזי הצפייה של ערוץ מסחרי לזה של ערוץ נישה?
יגיד הרגולטור, כי חלק ארי בתקציבו מופנה בכלל למערך שידורי הזכייניות. אך סביר להניח שחדרי השידור אצל הזכייניות היו מתופעלים באופן הרבה יותר יעיל וחסכוני. שלא לדבר על העובדה שהרגולטור מקצה לעצמו 2% משידורי הזכיינים, ונכנס גם לתחום ההפקה, דבר מקומם לכשעצמו.
דוגמה מצוינת לכך שהצופה לא צריך רגולטור גדול ומעורב ברמה המקומית, ניתן לראות בשידורי הרכש. זמן קצר לאחר תחילת שידורי ערוץ 2, הבינו הזכייניות כי הצופה מעדיף לראות טלוויזיה בעברית, והזכייניות לא מתקרבות אפילו למכסה המותרת להם בתחום הרכש.
אז מה צריך לעשות הלאה?
צעדים מיידיים:
1. הפסקת העמסת התשלומים על גופי השידור המפסידים, לטובת התאוששות הענף.
2. גיבוש תוכנית הבראה שתבוא מדיאלוג בין משרד התקשורת ומשרד האוצר, ישירות מול הגופים המשדרים והתעשייה המקיפה אותם. הסעיפים שצריכים להיכלל בה: מיסוי; מחויבויות הפקה; אופק לענף; מודל מסחרי (זמן אוויר, אחזקות, תוכן שיווקי; ולבסוף - תפקידו של הרגולטור).
צעדים מהותיים וארוכי-טווח:
1. רשות תקשורת אחת - הרצוי הוא ביטול משרד התקשורת והאחדת הרגולציה תחת גוף אחד, שיפקח הן על רשות השידור, הן על כל גורמי הטלקומוניקציה במשק, והן על אינטרנט ושידורים מסחריים.
2. מיקוד (אמיתי) לרגולציה - ברגולציה הישראלית, תהליך שנקרא "מיקוד הרגולציה" נגרר כבר שנה וחצי, במקום להסתיים תוך חודש. במיקוד אמיתי, יקבלו הגופים הנחיות פשוטות וברורות לגבי מחויבויותיהם - מהותי ולא כמותי. הגופים יקבלו עצמאות בקביעת התכנים המשודרים, וינהלו משאים ומתנים ישירים מול המפיקים והיוצרים, כבכל שוק מתוקן.
3. מעבר לרישיונות - הגופים המשדרים הנוכחיים ראויים לקבל רישיונות בלתי מוגבלים לשידוריהם. רישיונות נותנים אופק מסחרי למשקיעים. גם מי שלא עמד במלוא מחויבויותיו, שכן גם המדינה לא עמדה בתחזיותיה. גופים אלה העמידו לוחות שידורים ראויים לערוצים מסחריים ושילמו ממון רב למדינה לאורך השנים. קשת ורשת צריכות להיות מפוצות על כך שערוץ 10 לא שילם תמלוגים לאורך תקופה. התחלה בריאה בזה היא ביטול המשך תשלומי הביד (מיליוני שקלים בשנה). גם טלעד ראוי שתפוצה על-ידי המדינה במקרה שכזה. ומי יקבל רשיונות לשידור עתידי? כל מי שרוצה, ויש לו יכולת הפקתית גבוהה ויכולת לעמוד בכללי הרגולציה הבריאים שייקבעו מחדש.
4. תיקון חקיקה ורפורמה ברשות השידור - רק המהפכה ברשות תוכל לתקן את העיוות הגדול מכולם, זה הדורש דרישות ציבוריות מערוץ מסחרי, במקום לדרוש אותן (כמה מוזר) מהערוץ הציבורי. הרפורמה ברשות, במקביל לדה-רגולציה בשאר השוק, צריכים להתכנס תחת חוק אחד מקיף, שינוסח על-פי ההיגיון ובדיאלוג עם הגופים המשדרים. חוק תקשורת מקיף ומשודרג, ללא הפיצול לחוק הרשות השנייה או התיקונים השנתיים בחוק ההסדרים.
5. התאמה גמישה לשוק - כשל השוק המתמשך נוצר הרבה לפני המשבר הכלכלי. הכנסות מאפיקים נוספים כמו אינטרנט וסלולר אצל הזכייניות חייבות להיות מגובות בשיווק של אותן זכייניות, שאותו צריך להגביל, אך לא לשלול. כנ"ל לגבי תוכן שיווקי, בעידן שבו "ברייק" הפרסומות מאבד מערכו מדי יום. עיקר הרגולציה, כמו בכל תחום, צריך להיות עצמי. הרי הצופה הסביר לא יקבל לוח של 25 שעות ריאליטי שבועיות שמסריחות מתוכן שיווקי. הוא יצביע בשלט.
6. שימור המודלים הבסיסיים (בתיקונים קלים). ערוץ ציבורי - ממומן מכספי ציבור. ערוץ מסחרי - ממומן מפרסום. ערוצי כבלים ולוויין - ממומנים מדמי מנוי. זאת, לפחות עד לבחינה מדוקדקת של השוק במבט של 10 שנים קדימה והתאמות מינוריות, אך דרושות, של ההגבלים.