הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל, שאושרה בסוף יולי ותוביל למהפכה בכל הקשור למעבר מחכירה לבעלות על הקרקע בפרט ולמעמד המינהל ותפקידיו בכלל, נחבטה ממספר כיוונים, נמשכה והוגשה מחדש, עד שאושרה לבסוף בכנסת.
יו"ר ועדת המשנה לרפורמה במינהל, שגיבשה והניחה את הצעת החוק על שולחן הכנסת, הוא ח"כ כרמל שאמה (ליכוד), עורך דין ושמאי מקרקעין, סגן יו"ר הכנסת. בראיון ל"גלובס" עונה ח"כ שאמה על השאלות הקשות שעולות מהנוסחים המעורפלים שפורסמו עד כה בתקשורת, ומתייחס לאופן קבלת ויישום אחת הרפורמות המרחיקות לכת ביותר, תוך לחצים פוליטיים מכל הכיוונים.
לדברי שאמה, "הרפורמה לא נחבטה אלא תוקנה, שופרה ולוטשה בדיונים הרבים בוועדה, ובכך הוכיחה הוועדה את עצמאותה וגישתה העניינית להליך חקיקה רב משמעות והיסטורי זה. כבר בפתח הדיון הראשון הבטחתי כי הוועדה לא תהיה חותמת גומי של הממשלה, וכי הצעת החוק הממשלתית היא לא ההצעה שתניח הוועדה על שולחן הכנסת, שכן צפויים שינויים רבים.
"התעמולה נוהלה נגד הרפורמה בסיסמאות חסרות בסיס, ומצד שני קשות להפרכה ציבורית בשתי דקות בראיון ברדיו או בטלוויזיה. הסיסמא המובילה הייתה 'מוכרים את המדינה', 'מוכרים את הפיתוח העתידי'. מראש לא הייתה כוונה או יכולת למכור את כל שטחי המדינה, והגבלת הרפורמה ל-400 אלף דונם אינה שינוי מהותי אלא תודעתי הסברתי. איתו או בלעדיו הרפורמה תיושם באותה מידה בשנים הקרובות, שכן כדי לסבר את האוזן, כל שטחה של העיר רמת גן הוא כ-13,200 דונם, כולל הפארק הלאומי. אין שום סיכוי שעד 2014 נגיע לגבול ה-400 אלף דונם. המשמעות היחידה היא שבעוד 30-40 שנה יצטרכו להגדיל את המגבלה בחקיקה, אך כבר היום ניתן לומר בביטחון כי גם לאחר מיצוי הרפורמה, למעלה מ-90% מקרקעות המדינה יוותרו בידי המדינה".
גלובס: האם הדיון בוועדה בכנסת היה מקצועי? האם חברי הוועדה בקיאים בנושא, או מרימים ידיים בהתאם להשתייכותם לקואליציה או לאופוזיציה?
שאמה: "הדיון בוועדת הכלכלה היה מקיף, מעמיק ופורה. ניתנה אפשרות לכל מי שרצה להביע דעתו, וכל גוף שביקש דיון מיוחד לעניינו, דוגמת ערביי ישראל, החקלאים, הארגונים הירוקים ועובדי המינהל, קיבל זאת. הוועדה קיימה עשרות שעות של דיונים בהם השתתפו אנשי אקדמיה מובילים ואנשי מקצוע בעלי מומחיות. אין עדות טובה יותר למקצועיות הדיון מאשר פוריות הדיון והשפעתו על נוסח החוק. לגבי הרמת הידיים לפי השתייכות קואליציונית, העובדה שאף אחד מחברי האופוזיציה לא תמך בחוק, בעוד חלק מחברי הקואליציה התנגדו, מוכיחה שהאופוזיציה פעלה באנטי אוטומטי בעוד הקואליציה פעלה בענייניות".
הצעות רבות לרפורמות במינהל מקרקעי ישראל נשארו במהלך השנים במגירות. כיצד התאפשרה פתאום העברה כל כך מהירה ומשמעותית?
"התשובה פשוטה: זה היה הנושא המבני-כלכלי החשוב ביותר לרה"מ, שמבחינתו הרפורמה היא שחרור חסם, תיקון עיוות היסטורי ופלטפורמה ליצירת אין סוף מנועי צמיחה למשק. צוות מאה הימים עסק בנושא, זה הנושא הראשון שהממשלה דנה בו, וכן הועלה בכל ההסכמים הקואליציוניים. כשלון באישור הרפורמה היה מחייב את רה"מ לבצע רפורמה במבנה הממשלה".
כמה חוכרים יש בסה"כ בישראל? האם יישאר מרווח לשיווק קרקע לבעלות במסגרת מכרזים על קרקע מתוכננת, אם כל החוכרים יקבלו בעלות?
"בישראל בסה"כ 808,000 חוכרים שמחזיקים ב-251,600 דונם, כך שגם אם כולם יממשו את הרפורמה באופן מיידי, נותרה עד שנת 2014 יתרה של כמעט 150,000 דונם לשיווק. הלוואי שנצליח לשווק כמות כזו בעשרים שנים הבאות".
לפי איזה סדר תבוצע העברת הבעלות בחוזים המהוונים? מי ראשון ומי אחרון?
"ראשית יקבלו הודעה בחודשים הקרובים כל החוכרים שאמורים לקבל את הבעלות באופן אוטומטי וללא תמורה: חוכרים בבנייה רוויה, צמודי קרקע עד רבע דונם ומגרשים של עד 10 דונם לתעסוקה באזורי פיתוח א' וקו העימות - סה"כ כ-600 אלף חוכרים. בשלב שני, ולאחר עריכת שומות אזוריות ופרטניות, ישלחו ההודעות לצמודי הקרקע מעל רבע דונם ותעסוקה עד 5 דונם החייבים בתשלום, סה"כ כ-180 אלף חוכרים. המושבים והקיבוצים יהיו השלב האחרון, שכן תהליך העברתם לחוזים מהוונים לא נקבע בחקיקה אלא יקבע בהחלטת מועצת רמ"י".
כיום חוזי הפיתוח של המינהל מחייבים את היזם להתחיל את הבנייה בפועל בתוך זמן מוגדר כדי שהעסקה תושלם. האם הרפורמה מאפשרת ליזמים לרכוש חטיבות קרקע גדולות וסמוכות, ו"לדגור" עליהן מבלי לבנות, ממניעים ספקולטיביים ואחרים?
"הוועדה נתנה דעתה לכך, רמ"י לפי שיקול דעתה תוכל להמשיך ולהשתמש בכלי של חוזי הפיתוח במקום שתמצא לנכון לעשות כן. בנוסף, בידי רמ"י הסמכות לייצר מנגנונים חליפיים לחוזי פיתוח. אחת ממטרות הרפורמה היא השגת היצע מקרקעין גמיש, כך שמחסור במקרקעין יהיה נחלת העבר בלבד ו"דגירה" על קרקעות זמינות לבנייה תהיה כדאית בתרחישי קצה, אם בכלל".
הרכב המועצה
במועצת מקרקעי ישראל יש כיום 6 נציגים המייצגים אינטרסים ציבוריים, לא ממשלתיים ולא של קק"ל - נציג הנגב והגליל, שני נציגי מיעוטים, שני נציגי ציבור ונציג איכות הסביבה. במועצת רשות המקרקעין החדשה השישה נדחקו החוצה ונותרו בה השר הממונה, 7 נציגי ממשלה ו-6 נציגי קק"ל - מה שעלול להפוך את המועצה לחותמת גומי של אגף התקציבים באוצר, גם לאור מחויבות נציגי משרדי הממשלה במשמעת עיוורת לשר ממונה, ללא יכולת להצביע לפי צו מצפונם.
האם מצב זה עלול לרכז את מירב תשומת הלב לתמורה כספית מקסימאלית עבור קרקע, בלא שיילקח בחשבון ייצוג לנושאים או ייעודי קרקע חברתיים או ירוקים?
"כל חברי מועצת רמ"י הם למעשה נציגי ציבור, וכוללים נציג ירוק ומשקיף ירוק, מה עוד שאני מאמין שמיום ליום המציאות תכפה על כולם להיות ירוקים, כי בעניין הזה הטבע כבר לא משאיר לנו הרבה ברירות. רמ"י אינה גוף מסחרי, ומקסום הכנסות ורווח אינו אחת ממטרותיה. שבעת תפקידי הרשות מפורטים בחוק, וכוללים גם מטרות ירוקות וחברתיות.
"המטרה הייתה לצמצם את מועצת ממ"י שגודלה והרכבה הביאו לשיתוקה, ולפגיעה קשה ביכולת הממשלה ליישם מדיניות וביכולת ממ"י לתפקד. כל תוספת של "נציג ציבור" כזה או אחר הייתה מציבה אותנו על מדרון חלקלק שהכל צפוי בו - למעט ודאות ויציבות".
ברפורמה נקבע כך: "השר, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע הוראות להגבלת הקצאת מקרקעין, אם כתוצאה ממנה החזיק אדם במקרקעין המיועדים למגורים או לתעסוקה בשיעור העולה על השיעור שנקבע, ורשאי הוא לקבוע מקרים, שבהם יחויב אדם להעביר את זכויותיו במקרקעין אם אחזקותיו עלו על השיעור שנקבע בדרך האמורה".
בכך מעניק החוק למנהל הרשות (שמחזיק בסמכויות של השר לפי הרפורמה) סמכות להפקיע נכס מיזם המחזיק כמות קרקע מעל למקסימום. מדובר בסמכות שניתנת למנהל רמ"י לסלק מבעלות קרקעות שנרכשו במכרז. כלומר, הוא מקבל זכות להפקיע נכס אישי פרטי. מכאן יקרה אחת מהשתיים: או שסמכות זו לא תיאכף, ואז ייווצר ריכוז קרקעות מונופוליסטי, או שהסמכות תיאכף ותתנגש עם זכות הקניין, ויגיעו עתירות לבג"ץ.
איך יוצאים מהתסבוכת הזו?
"שאלה טובה. התקנות הנ"ל עוד לא נוסחו ולו נוסח ראשוני, אך לכשיובאו בפני הוועדה נבחן היטב וביתר זהירות שאנו לא מגיעים למקום לא לנו. אכן נצטרך להיות ערים לסיטואציות הנ"ל, אך המטרה לייצר תרופה למצבים בהם לא יהיה ספק או מחלוקת מה הפעולה הנדרשת מצד האינטרס הציבורי. מדובר במצבים אליהם לא יגיעו ואפילו לא יתקרבו מי שינהגו במינימום של תום לב ודרך מקובלת".
המגזר החקלאי
הרפורמה חלה על הרחבות המושבים והקיבוצים, מאחר ובהן מדובר בחוזי חכירה מהוונים. שרי מפלגת העבודה התערבו לטובת הכללת בעלי הנחלות ברפורמה, אך היא נותרה מעורפלת למדי.
"השער לשם, שהיה נעול ערב הרפורמה, נפתח ובצדק - אך הדרך לשם אינה קצרה ופשוטה, והכשרתה תדרוש עוד תהליך של בניית הנוסחה שתאפשר לחוכרים במגזר החקלאי להפוך לחוכרים המחזיקים בחוזה חכירה מהוון. מעבר לשאלות המשפטיות הייחודיות למגזר, עומדת שאלת גובה התשלום הנדרש. הוועדה בכוונת מכוון משכה ידיה מלעסוק בגובה תשלום כל שהוא, כדי למנוע מראית עין של פוליטיזציה של מערך התשלומים. מועצת רמ"י חייבת לקבל באופן מהיר החלטת מועצה הסוללת את הדרך האמורה. הוועדה בראשותי תפקח ותבחן את התהליך מקרוב, ולא תיתן למסמס אותו".
אם הרפורמה תכלול את "בתי המגורים במגזר החקלאי", כפי שדווח, האם לא מדובר בסעיף בעייתי מאוד, שמקפל בתוכו את הצורך ליישם קודם את החלטת מועצה 979 לרישום זכויות אישיות על הקרקע? רק יישום החלטה זו, שתלויה בבג"ץ, תסלול דרך לחוזי חכירה מהוונים אישיים, ומשם למעמד של בעלות. החלטה 979 מדברת על 2.5 דונם במושבים, שכוללים עד 3 יחידות דיור - האם הבעלות תירשם על 2.5 דונם?
"אכן יידרש פיצול הנחלה (בין 2.5 דונם למגורים מהוונים לבין יתרת השטח החקלאי - ר.פ) לצורך רישום הבעלות, והשטח שייוחס למבני המגורים והתעסוקה ייקבע בהחלטת רמ"י".
כיצד תתיישב הרפורמה במגזר החקלאי עם החלטת מועצה 1011, המאפשרת להקים בחלקה המהוונת מבנה לתעסוקה בשטח 500 מ"ר, מותנה בהיוון לפי 91% מערכם? האם גם בהם תימסר לחקלאים בעלות?
"לא מדובר על בתי המגורים בלבד, חברי המושבים והקיבוצים יוכלו לקבל בעלות גם על מבני המלאכה והעסקים, בתנאי שהם קיימים ובנויים על פי כל דין והזכויות בהם מהוונות. החלק היחידי שנותר מחוץ לרפורמה הוא החלק החקלאי הטהור, קרי מטעים, פרדסים וכיו"ב".
האם תתאפשר מכירת אדמות לבני מיעוטים או לתושבי חוץ?
"הרפורמה תואמת את עקרון השוויון ואינה מגבילה העברה לבן מיעוטים המחזיק באזרחות ישראלית, כך היה ערב הרפורמה, כך המצב כעת, וטוב שכך. לגבי הקניית בעלות ביישובים חקלאים וקהילתיים, עגנה הרפורמה בחקיקה את ועדות הקבלה, הרשאיות למנוע מכל אחד לרכוש נכס בתחומן, לרבות מבן מיעוטים.
"לגבי מכירה לתושבי חוץ: אם מדובר בתושב חוץ הרשאי לעלות ארצה מכוח חוק השבות, אזי דינו כדין אזרח ישראלי; אם לא, אזי הוא מופנה לוועדה מיוחדת בראשות מנהל רמ"י שתבחן את כוונותיו ואת מכלול נסיבות הרכישה כדי לקבוע אם מדובר באינטרס זר, שכן עד היום פעלה ועדה דומה כדי לאפשר לזרים להשקיע במדינה, כגון מפעל אינטל בקרית גת. בכל מקרה, בכל קרקע שתועבר בעלות על-פי הרפורמה, תירשם הערת אזהרה לטובת המדינה המגבילה העברה לזרים ומאפשרת למדינה בכל רגע נתון להפקיע את האדמה ממי שפעל או מחזיק בקרקע בניגוד לאמור בהערת האזהרה".
כשמאי מקרקעין, כיצד לדעתך תשפיע הרפורמה על מחירי הדירות והקרקעות בטווח הקצר ובטווח הארוך? האם עצם זכות הבעלות והפטור מחיכוך עם המינהל יעלה את ערכי הדירות? האם מאידך שיווק קרקעות מתוכננות ליזמים פרטיים בהיקפים גדולים יגביר את היצע הדירות ויוריד את מחירן?
"הרפורמה היא תרופה למחלה לא פשוטה ולא משכך כאבים מיידי, לכן השפעתה תהיה הדרגתית אך מואצת בשנים הקרובות, עד למיצויה המלא. אין ספק שבחודשים הקרובים לא תורגש השפעה ניכרת. ניתן להעריך שראשונים ירגישו את השינוי הפעילים בשוק המקרקעין והבאים במגע ישיר עם רמ"י. הכלכלה הישראלית והאזרחים ייהנו מפירות הרפורמה ויחושו אותה באופן ברור בסוף שנת 2010, אז נקבל שוק מקרקעין יעיל יותר עם תהליכים מואצים, שקוף יותר ובעיקר ירידה במחירי הדיור, לרבות באזורי הביקוש בהם המחירים הפכו לבלתי נסבלים.
"יהיו נכסים ספציפיים שמחירם יעלה עקב אפשרות למימוש זכויות רחב יותר באופן מהיר וזול יותר, אך המחיר הממוצע למ"ר מבונה יירד. הרבה מהרפורמה הזו תלוי באישור ויישום הרפורמה בוועדות התכנון והבנייה, שרה"מ החל לקדם. עם השלמתה אין ספק שהיצע המקרקעין ילחץ את המחירים כלפי מטה באופן ברור".
כיצד יושפעו הכנסות המדינה מהרפורמה? האוצר מוותר על הכנסות גדולות מהחוכרים.
"הכנסות המדינה בטווח הקצר יגדלו, אך הרפורמה אינה מוטת הכנסות מדינה ויעדיה הם רחבים ואסטרטגיים, לטווח ארוך. הצלחת הרפורמה תביא לגידול בלתי נתפס ובלתי ניתן להערכה בשורת הכנסות המדינה, כך שכל ויתור על אגרות עתידיות יחשב כויתור על אגורות בעסקת מיליונים". *
תיקוני הרפורמה: מוגבל יותר, ירוק יותר
חמישה שינויים עיקריים הוכנסו בנוסח הסופי של הרפורמה. חלקם הוכנסו ביוזמת הוועדה, מדגיש שאמה, ובניגוד לדעת כמה מהמשרדים הממשלתיים:
1. רפורמה "ירוקה" יותר - כמענה לביקורת בנושא, נוסף למועצת רשות מקרקעי ישראל שתוקם (רמ"י) נציג המשרד להגנת הסביבה ומשקיף מטעם הארגונים הירוקים. כן נקבעה בחקיקה הקמת "קרן ירוקה" לשמירה על השטחים הפתוחים בתוך רמ"י, שמתוקצבת על-פי חוק בשיעור של 1% מכל הכנסה ותקבול של רמ"י, עד 50 מיליון שקל בשנה. מטרות הקרן נקבעו במפורש בחוק כסיוע במימון השמירה, הפיתוח הסביבתי וטיפוח השטחים הפתוחים, פארקים ואזורי נופש ופנאי. "על-ידי צמצום ההגדרה של קרקע עירונית חסמנו כל אפשרות, ולו מחשבתית, של שיווק או הקניית בעלות של שטחים פתוחים, ירוקים, חקלאים או בלתי מתוכננים לבעלים פרטיים. דאגתי להוסיף למטרות רמ"י כי רכישות וגאולת קרקע יהיו לרבות עבור מטרות סביבתיות", אומר שאמה.
2. הכללת המגזר החקלאי - בנוסח המקורי הוחרגו המושבים והקיבוצים באופן מוחלט מתחולת הרפורמה. "הוועדה קיימה דיונים מיוחדים לעניין זה, שכבר בראשיתם הצהרתי כי אנשי ההתיישבות אינם ילדים חורגים למדינה, להיפך - המדינה חבה להם חוב שאינו ניתן לסילוק חומרי או רעיוני. לאור ההתנגדות הנחרצת של משרד המשפטים, הצגתי את הבעיה בפני רה"מ שנתן את ברכתו לתיקון העיוות", אומר שאמה. ההכללה, בכל מקרה, נותרה די מעורפלת.
3. זכויות עובדי המינהל - עוגנו בחקיקה, כך שתחילת הפעלת רמ"י מותנית בהשגת הסכם קיבוצי עם עובדי המינהל. שינוי זה אפשר לנציגי העובדים וההסתדרות לתמוך ביישום הרפורמה.
4. סעיפי רגולציה - שאמה: "לאור החששות הטבעיים ולאור חששות שהובעו ונופחו באופן מגמתי כדי לנגח את הרפורמה בעניין הפגיעה בתחרות, תוך מסע הפחדה בדבר כרישי נדל"ן שישתלטו לכאורה על שוק המקרקעין, הוסיפה הוועדה שני סעיפים חשובים: הגבלה של 16 דונם על הקניית בעלות על מקרקעין, במקום 100 דונם ערב הרפורמה, וכן חובת השר להתקין תקנות לעניין הגברת התחרות ומניעת ריכוזיות בהחזקת מקרקעין".
5. הגבלת היקף הרפורמה - רמ"י הוסמכה ליישם את הרפורמה רק על 400 אלף דונם עד שנת 2014, ו-400 אלף דונם נוספים לאחר מכן. זאת, בהתאם לדרישת מפלגת העבודה ולעומת הנוסח המקורי שהחיל את הרפורמה על כל שטח המדינה.