ברשימה שפרסמנו כאן לפני קרוב לשנה ("הבונוס של פקיד השומה" - 26.4.09) העלינו על נס, בדאגה, את שיטת "שכר העידוד", בה נוקט פקיד השומה ושעל-פיה זוכים עובדיו בתוספת שכר, כאשר הם "עומדים ביעדי העבודה", שהוגדרו להם. התייחסנו לכך כאל דבר "מדהים. מטריד. ראוי?". שהרי על-פני הדברים, נראה היה שעל-מנת לזכות ב"בונוס" חביב, מוטב לו, למפקח המס, למשל, שיעשה כמיטב יכולתו על-מנת להביא לגבייה משמעותית של מסים מן הנישומים, בהם הוא מטפל.
ה"טריגר" לדברינו אלה היו טענות, שהועלו מטעמו של עו"ד יוסף שגב, במסגרת ערעור מס . לטענתו, שיטת "שכר העידוד" יוצרת ניגוד אינטרסים מובנה בין הנישום לבין פקיד השומה. על-פי הטענה, שיטת תגמול זו מעודדת את פקיד השומה לנהוג באורח בלתי ראוי, על-מנת לגבות סכומי מס גבוהים, ומהר. שופט המסים התל-אביבי, מגן אלטוביה, ביכר שלא לבחון את עקרונותיו של "שכר העידוד", במסגרת ערעור המס של שגב. אף לא הובאו בפניו נתונים מספקים, על-מנת לבדוק אם עקרונות אלה השפיעו על הפעולות, שננקטו במהלך ההליך השומתי בעניינו.
שיטה מטרידה ובעייתית
די היה באזכורה, באותה החלטה בעניינו של שגב, של שיטת "שכר העידוד", על-מנת להדליק אצלנו "נורות אדומות", ועל-מנת שנעלה אותה על נס. שנרים גבה. שנביע דאגה ממנה. עתה, כשנה לאחר שכך עשינו, מתברר שהעלאה על נס, בפומבי, של עניין ציבורי שכזה, יכולה להועיל לציבור.
גם בירושלים קוראים, כידוע, את העיתון "גלובס". הדיו מגיעים עדי בית המחוקקים. והנה, למקרא דברינו ברשימה ההיא, היו מי שחשו שותפים לדעה, שלפיה שיטת "שכר העידוד" של מפקחי המס מטרידה ובעייתית עד מאוד.
לא חלפו חודשים רבים מדי, והנושא נדון על-ידי הוועדה לפניות הציבור של הכנסת. לדיון בפניה הוזמנו גם נציגי רשות המסים, המחותנים הראשיים. אלה ביקשו "להגן" על השיטה ולשמר אותה. לא היה בכך די. לצורך המשך הדיון בסוגיה, הורתה הוועדה, למרכז המחקר והמידע במחלקה לפיקוח תקציבי של הכנסת, לערוך מחקר בנוגע להשלכות הציבוריות של שיטות התגמול והמדידה, המיושמות על מפקחי מס הכנסה.
המחקר בוצע ובשבוע שעבר הושלמה הכנתו של דין-וחשבון, על-ידי הכלכלן יהודה תמר, אשר בעבר כיהן כמפקח מס בכיר באגף מס הכנסה. הדו"ח נמסר למספר חברי כנסת, ובהם ליושב-ראש הוועדה לפניות הציבור.
תחרות בין המשרדים
המדובר בדו"ח מעניין, המאפשר הצצה פנימה, אל עבודתם של מפקחי המס, אל ההליכים השונים, הכרוכים בשומת מס, וכמובן, אל הפרמטרים, הנהוגים באגף מס הכנסה, למדידה ולתגמול של מפקחי המס. השורה התחתונה מגלה מורת-רוח מן השיטה הנוהגת. אף שמתברר שזו אינה הולמת, במדויק, אחת לאחת, את הטענות, שהועלו על-ידי עו"ד שגב ואחרים, הרי היא מטרידה ובעייתית. למקרא הדו"ח מטריד גם לגלות, כי הכלכלן תמר מצא "הבדלים משמעותיים" בין הסברים, שהציגו נציגי הנהלת רשות המסים בכנסת, לבין טענות מפקחי המס, הכפופים להם בשטח.
הדו"ח טומן בחובו "הפתעות" שונות לאדם מהרחוב. לצד פירוט שלבי הטיפול בשומות השונות (ראה מסגרת), נכללים בו נתונים מעניינים: על-פיו, 90% מדו"חות העצמאיים ו-80% מדו"חות החברות אינם נבדקים כלל. עוד עולה ממנו, כי כ-44% מהכנסות המדינה ממסים, שעמדו בשנת 2008 על כ-184 מיליארד שקל (כלומר, כ-81 מיליארד שקל), נבעו ממס הכנסה. מתוך סכום זה, כ-35 מיליארד שקל (שהם 43% מסך מס ההכנסה) נבעו ממס הכנסה משכירים, כ-25 מיליארד הופקו כמס חברות, כ-9 מיליארד כמס הכנסה ממנהלי-חברות וכ-10 מיליארד שקל כמס הכנסה מעצמאים.
עוד נתון מעניין: תחזית ההכנסות ממסים, לשנת 2009, עמדה על כ-172 מיליארד שקל. בפועל גבתה רשות המסים כ-177.7 מיליארד שקל, היינו, עודף הכנסות של כ-4.8 מיליארד שקל. נתון זה יכול, לדעת עורך הדו"ח, להעיד על עבודתה החשובה של הרשות.
לצד אלה מפורטים בדו"ח 3 מדדים למדידה ולתגמול של עובדי רשות המסים, העוסקים בשומה: "שכר עידוד (פרמיה)", "תשואת מס" ו"'ליגה' לפקידי השומה". כן כן, ליגה. קראתם נכון.
מתברר שמפקחי המס והרכזים זוכים ל"בונוס", "שכר עידוד", המתווסף על שכרם השוטף, וזאת בהתבסס על עמידה ביעדים שנקבעו, לרבות כמות התיקים, כמות הביקורות במקום העסק, היקף הטיפול בתיקים מועדפים וכו'. מילים אחרות: קיימת זיקה בין כמות התיקים, שבודק מפקח מס, לבין השכר השוטף ומסלולי הקידום שלו. על-פי הדו"ח אין מתקיימת תלות ישירה בין גובה השומה או תוספת המס בתיק, לבין "שכר העידוד".
על-פי הדו"ח, אי-עמידה ביעדי שכר העידוד, עשויה להביא לאי-אישור המשך העסקתו של מפקח במס הכנסה. עמידה בתנאי שכר העידוד מהווה אף תנאי לקידומו של העובד. לא יעמוד בהם - לא יקודם לתפקיד בכיר יותר.
מעניין ומטריד היה ההסבר, שנתנה מנהלת תחום פיקוח ובקרה ברשות המסים, במהלך ישיבת הוועדה בכנסת, בדבר ההצדקה לשיטת "שכר העידוד". לדידה, אף שלמפקחי המס יש את הידע ואת היכולת להחליט, "עדיין יש איזה שהיא שיטה שגורמת לך לשים את התפוחים על הליין, כדי להכניס אותם למיון". באותה ישיבה התבטא סגן מנהל חטיבת מערכות מידע וארגון של רשות המסים באומרו: "אמר את זה מנהל גדול לפני כמה שנים אצלנו, שאם לא יהיה שכר עידוד, אם יפסיקו אותו עכשיו, יפסיקו לעבוד. פשוט מאוד". מעניין.
מדד נוסף הוא זה, הבוחן את היקף תוספת המס, שהניבה עבודת המפקח, ביחס לשעות העבודה, שהושקעו על-ידו. עמדתה הרשמית של רשות המסים היא זו, שלפיה מדד זה, המכונה "תשואת מס", נועד לבחינת פעילותם של משרדי שומה בלבד, ולא לבחינה אישית של מפקחי המס. בדו"ח מוצג האופן, שבו מדד זה אכן משמש גם לבחינה אישית שכזו, וכיצד הוא עלול להשפיע על קידומם בעבודה של מפקחי המס. אחת כזו אף פוטרה, לאחר שהציגה תשואת מס נמוכה. מפקחי מס, עמם שוחח הכלכלן תמר, סיפרו לו, שבשנת 2009 עמד יעד התשואה במשרד מסוים על 2,500 שקל לשעה. עובדים שלא עמדו ביעד זה, זכו להתראה.
מסקנת הדו"ח בנוגע למדד "תשואת המס" הנה זו, שלפיה גם אם מדד זה מתייחס למשרדים, ולא למפקחים בודדים, הרי "עצם העובדה שיש מפקחים הפועלים תחת התודעה (ואפילו מדובר בתודעה שגויה) כי לתשואה משקל בקידומם, היא בעצמה שמקנה לתשואה חשיבות".
ונעבור ל"ליגה": החל משנת 2004 מתקיימת אצל משרדי פקיד השומה ברחבי הארץ ליגה של ממש. תחרות. על בסיס נתונים משרדיים של תוספת מס, תשואת מס, עמידה ביעד היקף טיפול בתיקים שהומלצו, העברת תיקים לחקירות וכו', זוכים משרדי פקיד השומה לנקודות. אלה קובעות את מיקומם בטבלת הליגה הלאומית. בהכרזה על יציאתה לדרך של ה"ליגה", נאמר כי תם העידן, שבו האגף נמדד רק לפי תוספת המס - "עגל הזהב השומתי" - וכי מעתה יימדדו מדדים נוספים בשומה, איכותיים וכמותיים.
בדו"ח נקבע, כי אף שמיקומו של משרד בליגה אינו משפיע על שכרו של מי מעובדיו, הרי אין זה מן הנמנע, שהישגים גבוהים של משרד השומה בליגה, ישפיעו באופן חיובי על מידת ההערכה של הנהלת רשות המסים ונציבות מס הכנסה כלפי הנהלת המשרד.
ומה השפעתם המצטברת של המדדים השונים? המדובר במדדים, ביעדים, קשים להשגה. "התוצאה המצטברת של כלל המדדים מביאה לכך שעל המפקח לסיים את הטיפול במספר רב ככל האפשר (עד תקרה מסוימת) של תיקים (לצורך עמידה ביעדי שכר העידוד), ולהציג בהם תוספות מס (לצורך עמידה ביעדי תשואת המס)", חורץ הדו"ח.
תמריץ אישי להגדיל את שומת המס
בכך מוצא הדו"ח כשל שוק, אותו הוא מכנה "בעיית הסוכן". שהרי למפקח שני תפקידים: מחד, עליו לגלות העלמות ותכנוני מס, והוא מייצג, למעשה, את המדינה ופועל כבא-כוחה. מאידך, בסמכותו לקבוע את השומה באורח חד-צדדי. והנה, במקביל לאלה, עליו להביא בשיקולו גם פרמטרים אישיים, דוגמת "יעילות" או "תשואת מס", שעשויים להשפיע על שכרו, וככל הנראה אף על המשך העסקתו. כך עלול להיווצר ניגוד עניינים בין האינטרס הציבורי, שהוא קביעת שומה אמיתית, לבין שיטת מדידה, אשר יוצרת למפקח תמריץ אישי להגדיל את שומת המס.
"שיטת התגמול עשויה להביא את מפקחי המס לשימוש בשיטות שונות לעקיפתם, כמו ניפוח מלאכותי של השומות, הצגת הישגים מדומים, העברת הכנסות בין שנים", אחז הדו"ח את השור בקרניו לקראת סיום.
"בשונה מאנשי מכירות ושיווק, שמלכתחילה אמורים לשווק את המוצר הנמכר על ידם ולכל הנוגעים בדבר (ובכלל זה לקונים) ברור שהם בעלי אינטרס, מפקח המס נמנה על קשת רחבה של בעלי תפקידים שמצופה מהם להוציא מתחת ידם חוות דעת אובייקטיבית... ביחס לתפקידים אלו, נקבע בחוק או בנוהל כי עליהם להימצא במצב של אי-תלות בבואם להנפיק את חוות דעתם", כך לקראת סיכום הדו"ח. "רמת השכר בשירות המדינה לבעלי תפקידים, בהם נמצא כי קיימת חשיבות לאי תלות, היא גבוהה יחסית וכך מאפשרת משיכת כוחות איכותיים ושיקול דעת מקצועי ויצירתי ללא יצירת תלות במרכיבי התפקיד".
הטמעה של קוד אתי
הדו"ח מסתיים במסקנה, שלפיה יש מקום לשקול החלתה של דרישה מקבילה גם ביחס למפקחי המס, ובציטוט מדברי המכללה לאיכות השלטון: "הצורך בהפעלה והטמעה של קוד אתי חשוב במיוחד במס הכנסה, עקב הסמכויות הרבות והאחריות הכבדה שהטיל המחוקק על מפקחי מס הכנסה".
ניתן לצפות, שעתה תשוב הוועדה ותתכנס, על-מנת לדון בממצאי המחקר ובמסקנותיו של הכלכלן, שערך אותו. ניתן לצפות, שלא ירחק היום, שבו יוכנסו שינויים בשיטת התגמול של מפקחי המס ובשיטת המדידה של עבודתם, לצרכי קידום וכו'. בין אם השיטות הקיימות אכן יוצרות את "בעיית הסוכן", בין אם לאו, הסדר הציבורי מחייב את זאת, שאין די בכך שהדברים טובים הם. הוא מחייב את זאת שהם גם "ייראו טוב".
הד"וחות שלכם בכלל לא נבדקים
* 90% מדו"חות העצמאיים ו-80% מדו"חות החברות אינם נבדקים כלל.
* הכנסות המדינה ממסים עמדו בשנת 2008 על כ-184 מיליארד שקל.
* כ-44% מהכנסות המדינה ממסים בשנת 2008 (כלומר, כ-81 מיליארד שקל) נבעו ממס הכנסה.
* כ-35 מיליארד שקל (שהם 43% מסך מס ההכנסה בשנת 2008) נבעו ממס הכנסה משכירים.
* כ-25 מיליארד שקל הופקו בשנת 2008 כמס חברות.
* כ-9 מיליארד שקל הופקו בשנת 2008 כמס הכנסה ממנהלי חברות.
* כ-10 מיליארד שקל הופקו בשנת 2008 כמס הכנסה מעצמאים.
* תחזית ההכנסות ממסים לשנת 2009 עמדה על כ-172 מיליארד שקל.
* בפועל גבתה רשות המסים בשנת 2009 מסים בשיעור כ-177.7 מיליארד שקל.
* בשנת 2009 נהנתה רשות המסים מעודף הכנסות (לעומת הצפי) בשיעור של כ-4.8 מיליארד שקל.
השלבים השונים של הליך השומה
* השלב הראשון:
הנישום מגיש שומה עצמית (שומה 00) - מפקח המס בודק את הדו"ח - אם הבדיקה הסתיימה ללא ממצאים או שהונחה דעתו של המפקח - הוא מאשר את הדו"ח (שומה 01); אם הצדדים מגיעים להסכמה בדבר שינוי השומה בהתאם לממצאי הביקורת - נכרת הסכם שומה (שומה 02); אם הצדדים לא מגיעים להסכמה ביחס לממצאי הביקורת - מוציא המפקח שומה "לפי מיטב השפיטה" (שומה 03). גם במקרה שהנישום אינו מגיש דו"ח במועד, תוצא שומה "לפי מיטב השפיטה" (שומה 04).
* השלב השני:
(במקרה שהוצאה שומה לפי מיטב השפיטה - 03 או 04)
הנישום מערער על השומה (אם קודם לכן לא הגיש דו"ח, הערעור יהיה במתכונת של הגשת הדו"ח) - ערעורו נבדק על-ידי מפקח אחר. אם הצדדים מגיעים הפעם להסכמה - נכרת הסכם (שומה 07); אם גם הפעם לא הושגה הסכמה - יוציא פקיד השומה צו שומה "לפי מיטב השפיטה" (שומה 09).
* השלב השלישי:
(במקרה שהוצא צו - 09)
הנישום מגיש ערעור, בזכות, לבית המשפט המחוזי - פסק הדין בערעור יוזן במחשבי מס הכנסה ותצא שומה חדשה, בהתאם לפסיקתו.
* השלב הרביעי והאחרון:
(במקרה שאחד הצדדים אינו משלים עם פסק הדין של המחוזי)
הנישום או פקיד השומה מגיש ערעור, בזכות, לבית המשפט העליון. פסק הדין של בית המשפט העליון סופי ואינו ניתן לערעור - השומה המופקת בהתאם לפסק דינו היא שומה סופית.