ל פניו, חודשים לא קלים עוברים על תחום התשתיות בישראל, ודאי בממשק שלו מול השוק הפרטי כיוזם וכמממן. עו"ד יהודה רווה, מעורכי הדין המובילים בתחום התשתיות בישראל, מביט בהסתבכותם של הרכבת הקלה בתל אביב, כביש 531 המהיר מרעננה להרצליה, ופרויקטי ענק נוספים שתוכננו כשותפות ציבורית-פרטית (PPP) ובטוח שלא צריך להספיד את השיטה.
המדינה בין הפטיש לסדן
את פרויקט השותפות הפרטית-ציבורית הראשון שלו ליווה רווה כעו"ד עוד לפני שמישהו בארץ ידע לומר BOT והמונח PPP נשמע כמו בדיחה ילדותית. זה היה באמצע שנות ה-80 כשעיריית ירושלים החליטה לרכז את כל אגפיה ויחידותיה במתחם אחד גדול במרכז העיר, המכונה כיום כיכר ספרא. "זה היה פרויקט של 100 מיליון דולר", נזכר רווה, "סכום עתק במונחים של אז, והיה ברור שלעירייה אין סיכוי לקבל את המימון הדרוש לכך מתקציב המדינה. נוצר מעין אב טיפוס של פרויקט PFI (הקמה, הפעלה ותחזוקה באחריות היזם לתקופה ממושכת תמורת סכום שנקבע מראש, ע"ב) כשהעירייה קיבלה מימון מהאחים רייכמן ומשפחת ורד מאוטווה - שיוצגו על ידנו - תמורת קבלת תשלומי דמי שימוש מהעירייה למשך 20 שנה".
אם 100 מיליון דולר עשו על רווה רושם רב בשנות ה-80, הביאו עמם שנות ה-90 פרויקטים בקנה מידה אחר לגמרי. ב-1998 זכתה קבוצת דרך ארץ, שרווה הוא היועץ המשפטי שלה, במכרז להקמת הקטע המרכזי של כביש חוצה ישראל באורך 86 קילומטר. מגה פרויקט של קרוב ל-1.5 מיליארד דולר, שהפך לדעת רבים לדוגמה המוצלחת עד כה של פרויקט PPP שנעשה בישראל (ראו מסגרת).
בשנים שאחרי הזכייה בכביש חוצה ישראל השתלב משרדו של רווה היטב בגל הגואה של פרויקטי PPP שיצאו לדרך. בין השאר מייצג כיום המשרד את הגופים המלווים של פרויקט כביש 431, הנתיב המהיר, מתקן ההתפלה באשקלון ותחנת כוח של דלק תשתיות הצמודה אליו. במנהרות הכרמל מייצג המשרד את חברת התפעול וכן מתמודדים במכרזי עיר הבה"דים ואשלים.
כמי שמלווה פרויקטים של PPP זה 25 שנה יש לרווה תובנות חשובות על הטעויות ועל ההצלחות של פרויקטים דוגמת הרכבת הקלה בירושלים ובתל אביב ועל כבישים כמו חוצה ישראל וכביש מספר 431. לפני כחודש הודיעה המדינה על ביטול הזיכיון להקמת כביש 531 שבו זכתה שפיר הנדסה ביולי 2008. ההחלטה התקדימית הזו התקבלה לאחר ששפיר התקשתה בהשלמת הסגירה הפיננסית לפרויקט, בהיקף 2.4 מיליארד שקל. בד בבד נמשכים מאז 2007 ניסיונותיה של קבוצת MTS, זכיינית פרויקט הקמת הקו הראשון של הרכבת הקלה בגוש דן, לגייס מתשעה בנקים זרים חבילת אשראי בגובה 900 מליון אירו. המדינה מתלבטת עדיין בין שינוי הסכם הזיכיון - בהתאם לדרישות הגופים המממנים - או ביטולו, צעד שיביא לדחייה נוספת של שנתיים לפחות בלוח הזמנים.
לדעת רווה, הקשיים בתל אביב וב-531 אינם מקריים אלא סימפטומים לבעיה עקרונית קשה בדיני המכרזים הנהוגים כיום בישראל. "הבנקים באים ומבקשים לשנות תנאים בהסכם הזיכיון, ומעמידים את המדינה במצב של בין הפטיש לסדן", הוא אומר, "מצד אחד, בלי סגירה פיננסית אין פרויקט. מצד אחר, לפי דיני המכרזים הנהוגים כיום, כל שינוי מהותי בהסכם הזיכיון מהווה עילה בידי מתמודד שלא זכה לדרוש את ביטול ההסכם".
אולי אפשר להקדים את הדיון בסגירה פיננסית ולקיים אותם כחלק מהמכרז?
"אני סבור שאחת משתיים: אפשרות אחת היא לאפשר לגופים המממנים להשתתף בהליך המכרזי ולהעלות את השגותיהם ואז הסכם הזיכיון והסכם המימון יחייבו גם אותם. אפשרות אחרת היא להתאים את דיני המכרזים באופן ספציפי למכרזי תשתית לאומיים באופן שניתן יהיה לנהל משא ומתן ואפילו לשנות את תנאי ההסכם המקורי בכפוף לקריטריונים שייקבעו מראש - מבלי שהדבר יהווה עילה בידי מתמודדים אחרים לדרוש את ביטול ההסכם".
אתה מזהה תופעה של הגשת הצעות מחיר לא ריאליות במכרזי PPP?
"יכול להיות שיש תופעה כזו אבל אני לא רואה בכך בעיה. לוועדת המכרזים יש סמכות לקבוע שהמחיר לא ריאלי והיא יכולה וצריכה ללמוד מניסיון העבר.
"בכביש 431, הזכיינית דניה סיבוס רשמה עד היום הפסדים של 220 מיליון שקל למרות שהפרויקט הושלם בזמן. אז אולי סגירה פיננסית היא לא הערובה להצלחת הפרויקט. בדיוק להפך. העובדה שהפרויקט הושלם, למרות ההפסדים הכבדים, מוכיחה שמדובר בפרויקט מוצלח מאין כמותו. אנשים שוכחים שדו"חות כספיים נכונים אך ורק למועד פרסומם וכביש 431 הוא דוגמה מצוינת לרושם מוטעה שאנשים יכולים לקבל. אז נכון שהיום הזכיין מופסד לכאורה בפרויקט, אבל יש לו ביד הסכם זיכיון לעוד 21 שנה. ההסכם עמד במבחן של משבר אשראי עולמי, המלווים היו מוגנים והמערכת הפיננסית לא ניזוקה מהפרויקט כהוא זה. תזכור מה שאני אומר לך - דניה סיבוס עוד תרוויח בפרויקט הזה והרבה".
אילו לקחים אפשר להפיק מהסאגה של הרכבת הקלה בירושלים ובתל אביב?
"שיש חשיבות קריטית לחלוקה נכונה של הסיכונים. ברכבת הקלה בירושלים לא הייתה חלוקת סיכונים נכונה. למשל, הממשלה אמרה שהיא לא שולטת ברשות המקומית ושלכן היא לא צריכה לשאת בסיכון של אי הוצאת היתרי הבנייה בזמן. אבל אם המדינה לא מסוגלת אז קל וחומר שגם ליזם אין אפשרות להשפיע על הרשות. ברכבת הקלה בתל אביב התחילו באותו האופן ובסופו של דבר המדינה הביעה נכונות לשנות את אופן חלוקת הסיכונים".