"ישראל נוקטת קו מחמיר מאוד באכיפה סביבתית כנגד חברות ומנהליהן, הרבה יותר מאשר בארה"ב ובמדינות הבולטות באירופה", כך טוען עו"ד אריה נייגר, המשמש כיועץ המשפטי להתאחדות התעשיינים בסוגיות איכות סביבה. מחר (ב') יקיימו המכון הישראלי לאנרגיה וסביבה, בשיתוף לשכת עורכי הדין, יום עיון בנושא "אכיפה פלילית של דיני הגנת הסביבה - המצוי והרצוי", במוזיאון ארץ ישראל ברמת אביב.
ביום העיון תוצג תפישת העבודה של המשרד להגנת הסביבה לצד עמדות של נציגים מהמגזר הפרטי ומהארגונים הירוקים. כמו כן, ייבחן יישומם של עקרונות המשפט הפלילי הכללי על עבירות סביבתיות, בדגש על מעמד נושאי משרה בתאגידים. בצד סוגיות אלה, יוצגו אמצעים חלופיים לאכיפה הפלילית והדרכים להקטנת החשיפה של נושאי המשרה.
במהלך יום העיון, יעלה עו"ד נייגר הצעה לדרכי אכיפה חילופיות לאכיפה הפלילית הנובעת מהחקיקה הסביבתית, הצעה שבהמשך בכוונתו לדון בה עם המשרד לאיכות הסביבה.
הצעתו כוללת בעיקר עיצומים כספיים במקום הליכים פליליים, וכן עידוד תוכניות אכיפה פנימיות. תכליתן של אלה, לדברי נייגר, היא למנוע עבירות סביבתיות ולהבטיח הגנה נאותה על הסביבה בכל הקשור לפעילותם של תאגידים (ובכך ייחשבו כמי שעשו כל שביכולתם למניעת עבירות).
לדבריו, המגמה להעדיף את ההליך המנהלי, בדרך של עיצומים כספיים, על פני ההליך הפלילי מוכרת בחקיקה פיסקאלית בישראל, והוכרה גם במספר חוקים סביבתיים.
"עיצומים סביבתיים יעילים יותר מהליכים פלילים והולמים בעיקר נסיבות בהן עבירה נעברה ללא מחשבה פלילית, או כשהנזק הסביבתי קטן. חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, מצווה להעדיף את האמצעי הפוגעני פחות, אם אפשר להשיג באמצעותו את אותה מטרה. ההליך הפלילי נוקשה, מסורבל ופוגעני ביותר מבחינת הנאשמים. בנסיבות שבהן אין חומרה יתרה, אין להליך הפלילי כל יתרון על פני ההליך המנהלי. בארצות הברית, למשל, עיצומים כספיים בעבירות סביבתיות הם הכלל ואילו הליכים פליליים הם החריג", מציין נייגר.
אחריות ללא כוונה וללא ידיעה
עוד לדבריו, בישראל, רוב העבירות הסביבתיות הן עבירות של "אחריות קפידה", כלומר עבירות שבהן יורשע אדם לא רק אם לא התכוון לבצע את העבירה, אלא גם אם היא אירעה חרף העובדה שנהג בסבירות וללא רשלנות. מעבר לאחריותו של התאגיד, אומר נייגר, גם על נושא המשרה רובצת אחריות קפידה.
"הדבר מטיל נטל כבד מנשוא על מנהלים בתעשייה, העושים כמיטב יכולתם המקצועית כדי לשמור על דרישות החוק ולמנוע פגיעה בסביבה. הדרישה מנושא המשרה לעשות "כל שביכולתו למנוע עבירות" מעורפלת ואינה מתווה כללים ברורים. עקב כך היא יוצרת אי ודאות ואי בהירות לגבי אמות המידה על פיהן אמורים מנהלים לנהוג", הוא טוען.
הענקת אפשרות לזכות בהגנה מפני העמדה לדין פלילי במקרה של ביצוע תוכנית אכיפה פנימית הוכרה בישראל במסגרת מדיניות הממונה על הגבלים עסקיים. עקרון זה הוכר גם בתחום הסביבתי בארצות הברית בהנחיות משרד המשפטים האמריקני.
על פניו, נראה שהאינטרס של התעשיינים כאן הוא ברור - להעמיד ועדות ביקורת פנימיות שלא ברור עד כמה הן באמת מחויבות לנושא, כדי להסיר או להחליש את הבקרה של הרגולטור. אבל נייגר טוען, כי ביצוע תוכנית אכיפה סביבתית פנימית, שתבוצע על פי אמות מידה שייקבעו על ידי המשרד להגנת הסביבה, תשפר את הביצועים הסביבתיים של החברה.
עוד לדבריו, התוכנית תבטיח שמירה על הוראות החוק והדרישות המחייבות. בתוך כך, קיום תוכנית האכיפה הפנימית תיתן לנושאי המשרה בחברה, החפצים בתום לב ולעמוד בדרישות החוק, כלים לביצוע תפקידם במידה המאפשרת להם לעשות "כל שביכולתם למניעת עבירות" כמצוות החוקים הרלוונטיים.
הטיעון לא ממש נשמע משכנע, ולא ברור עד כמה התנהלות כזאת תגן באמת על האינטרס של הציבור. אבל לדעת נייגר הקורבן פה הוא התאגידים. לדבריו, לא זו בלבד שהעונשים בישראל על עבירות סביבתיות חמורים בהרבה מהנעשה בעולם, אלא אף שטענת המשרד להגנת הסביבה שאין אכיפה מספקת היא מיתוס חסר בסיס. "המשרד אומר שיש לו 70 פקחים בלבד, אבל מה עם הרשויות המקומיות? המחזיקות יחידות סביבתיות (פקחים) על חשבון המשרד? יש כ-300 כאלה, וזאת בלי לדבר על הפקחים האזורים", הוא אומר.
"רק המשרד להגנת הסביבה מגיש למעלה 100 תביעות בשנה, אבל שוכחים לקחת בחשבון את יחידות המשנה, שגם הן מגישות מאות תביעות בשנה. התוצאה היא שאין היום מפעל תעשייתי שלא תבעו אותו או לא הגישו נגדו תלונה", מוסיף נייגר.
אנחנו מול העולם
נייגר מציג מחקר השוואתי שערך בנושא אכיפה סביבתית בין ישראל לארה"ב, גרמניה, ספרד, בריטניה והולנד. מהמחקר עולה כי דרגת האחריות הפלילית המוטלת על תאגידים בישראל ועל נושאי משרה בהם היא מהחמורות בעולם (וללא ספק החמורה ביותר בהשוואה למדינות שנסקרו). ההיקף המדויק של האחריות הפלילית שונה ממדינה למדינה, אבל באף אחת מהמדינות הללו לא ניתן להרשיע נושאי משרה בעבירות סביבתיות מבלי להוכיח מחשבה פלילית או לפחות רשלנות מצידם.
"ספק אם יש מקבילה בעולם לדרגת חומרה קיצונית כל כך של אחריות נושאי משרה בתאגידים כמו זו הנהוגה בישראל. כתוצאה מכך, הרשעת נושא המשרה בישראל בעבירות סביבתיות של התאגיד היא כמעט אוטומטית. מבחן האחריות הפלילית של נושא משרה בעבירות סביבתיות בישראל הוא, הלכה למעשה, "מבחן התוצאה". משמעות הדבר היא שבכל הקשור לחשיפתם לאחריות פלילית, המנהלים בתאגידים ישראליים בעלי ממשקים סביבתיים אינטנסיביים תלויים יותר בגורל מאשר בכישוריהם המקצועיים והניהוליים", טוען נייגר.
"ועוד העלתה בדיקתנו, כי במדינות שנסקרו לא מוטלת אחריות פלילית על נושא משרה שאינו קשור באופן ישיר לאותה עבירה שביצע התאגיד, וכן כי העמדה לדין של נושא משרה בעבירות סביבתיות אינה מקובלת, אלא בנסיבות קיצוניות. לא מצאנו במדינות אלה סטנדרט אחריות חמור כל כך של אחריות קפידה (אחריות ללא מחשבה פלילית וללא רשלנות), כמקובל ברוב החקיקה הסביבתית בישראל", טוען נייגר. ומתבקשת השאלה, אם נייגר אכן צודק בממצאיו, אולי בניגוד למקרים רבים ישראל מובילה פה קו שראוי שיילמד ע"י שאר העולם?
אך נייגר משוכנע שהצד שסובל מחוסר צדק במצב הוא התעשינים, וטוען כי "מידת האחריות המוטלת על נושאי משרה בישראל היא חריגה. העובדות העולות מהמחקר הן שהן התאגיד והן נושא המשרה, חשופים כל אחד בנפרד לאחריות מסוג אחריות קפידה, ההופכת את האחריות הפלילית של נושא המשרה בתאגידים בעלי ממשקים סביבתיים אינטנסיביים לגזירה שלא ניתן לעמוד בה". את דבריו מסכם עו"ד נייגר באמרו, כי מכיוון שהתעשייה הישראלית נדרשת לאמץ את התקינה האירופית, החמרת האחריות יוצרת דה-פקטו החמרה ברגולציה הישראלית ביחס לזו האירופית".
מן סתם, דבריו יעוררו מחר פולמוס במהלך יום העיון, ונציגי המשרד להגנת הסביבה, כמו גם נציגי ארגונים ירוקים אחרים, יציגו עמדות אחרות בנושא.