"לעיתים מניעיה של הרשות הם טובים וטהורים, במובן זה שהיא חותרת לביצוע פעולה לטובת הציבור", כותבת פרופ' דפנה ברק-ארז בספרה "משפט מינהלי", "אולם היא עושה כן על יסוד שיקולים שאין היא מוסמכת לשקול. לעיתים שיקולים זרים, שאינם כרוכים בהכרח במניע פסול, הם תולדה של הליך קבלת ההחלטה על-ידי הרשות, שהתייעצה בגורמים שהביאו בפניה שיקולים הנופלים מחוץ לתחום אחריותה".
מפתה לערוך את ההקשר בין הניתוח הקר, הרציונלי, שניחוח של בית-מרקחת נודף ממנו, שעורכת ברק-ארז לטיב פעולתה של הרשות המינהלית בספרה החדש (1,065 עמ' בשני כרכים; ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין) - לבין עניינו של השר לשעבר צחי הנגבי, שהכרעת דינו במשפט המינויים הפוליטיים במשרד לאיכות הסביבה תינתן מחר (ג') בבית משפט השלום בירושלים.
הנגבי הואשם, ביחד עם מנכ"ל משרדו דאז, שמואל הרשקוביץ, בביצוע מינויים פוליטיים בהיקף סדרתי במשרד הממשלתי הקטן.
אחת הטענות העיקריות שהשמיעו סנגוריו במהלך משפטו, כטענת הגנה, היא שעצם היותם של המועמדים שעליהם המליץ חברי מרכז הליכוד או מקורבים לאנשי הליכוד, איננו צריך לפסול אותם מלהיחשב מועמדים לגיטימיים לתפקידים במשרדי הממשלה.
הטענה הזו נשמעת מסברת אוזן, אך היא איננה תואמת כל כך את המציאות: מה שקרה בפועל, לטענת הפרקליטות, איננו שהמקורבים לליכוד "לא קופחו" - אלא שמועמדותו של כל אדם אחר לתפקידים הללו נחסמה למעשה, לאחר שהגיעה מלשכת השר "רשימת מומלצים", שעל הגורמים המקצועיים במשרד היה לבחור מתוכם מי ייבחר ויועסק.
קוד התנהלות ראוי
על הדעת עולות כמה וכמה סוגיות מתחום המשפט המינהלי, שעשויות לשמש מורה נבוכים לקוד ההתנהלות הראוי של נבחרי ציבור ופקידי ציבור בכירים, בעודם שוקלים סוגיות של מינויים בשירות הציבורי.
עיקרון השוויון יכול להיות נושא ראוי לסמינר מקוצר לבעלי התפקידים הללו, אבל לא רק. גם השיקולים הזרים והמטרות הזרות שהתגנבו, כך לטענת הפרקליטות בכתב האישום נגד הנגבי והרשקוביץ, לשיקוליהם בעת שביצעו לכאורה מינויים פוליטיים, הם עניין שצריך לבחון.
"שקילתם של שיקולים פוליטיים היא חמורה במיוחד כאשר היא משפיעה על הקצאת טובות הנאה מן הקופה הציבורית", כותבת ברק-ארז בספרה, "שיקולים פוליטיים הוכרו כזרים ופסולים בהקשר של מינויים לתפקידים בשירות הציבורי". ואולם לדבריה, הקשיים שמעורר האיסור על ביצוע מינויים פוליטיים נובע "הן מן הבעייתיות הכללית הכרוכה בהוכחתם של שיקולים זרים, והן מההתנגדות הנמשכת לאיסור זה בפרקטיקה השלטונית, שבה נמשכים הלחצים למינויים פוליטיים".
לפחות במקרה של הנגבי, עניין ההוכחה היה פשוט יותר. זאת, בשל ה"כתבה" או המודעה שפורסמה בביטאון הליכוד, והמהווה נספח לכתב האישום נגדו, שבו התגאה הנגבי לכאורה בכך שהוא הפך לשיאן המינויים הפוליטיים בליכוד, כשהצליח למנות עשרות מבין המקורבים לשלטון לתפקידים במשרד לאיכות הסביבה.
בכל זאת, העניין הראייתי התעורר במלוא עוזו במהלך המשפט - הנגבי טען כי לא היה לו כל קשר לביצוע המינויים, מלבד העובדה שאת קורות-החיים של אנשי ליכוד שהגיעו ללשכתו הוא דאג להעביר כיאות ליחידת כוח-האדם במשרד. בפרקליטות הפריכו גירסה זו - וחשפו שיטה של העברת רשימות מומלצים מחייבות, כולל תדרוכים למועמדים שנערכו בלשכת השר מפיו של הנגבי עצמו.
לעומת זאת, הפרקטיקה הנוהגת בזירה השלטונית והלחצים להכשיר מינויים של אנשי אמון הם עניין מורכב מעט יותר. הנגבי בהחלט יכול לטעון במשפטו - בין אם לקראת הכרעת הדין ובין אם בהמשך בשלב הטיעונים לעונש, במקרה שיורשע - כי "הממזרים שינו את הכללים"; כלומר, שהיה ידוע לכולם כי שרים מבצעים מינויים פוליטיים במשרדיהם, ובמשך עשרות שנים לא היה פוצה פה ומצפצף, מלבד מבקר המדינה, ובכל מקרה בוודאי שהעניין לא טופל במישור הפלילי.
הוא גם יוכל לטעון כי ההנחיה שהוציא היועץ המשפטי לממשלה, האוסרת על שרים לעסוק בענייני מינויים במשרדיהם או לקבל פניות מחברי מרכזי מפלגותיהם, פורסמה אחרי תחילת החקירה הפלילית נגדו.
במישור המינהלי, אומרת ברק-ארז, "בית המשפט פוסל בפועל מינויים רק בנסיבות שבהן העובדה שהודרכו על-ידי שיקולים פוליטיים כמעט שאינה שנויה במחלוקת. אולם מטבע הדברים, המקומות שבהם קיימות ראיות לכך הם נדירים ביותר".
מספר רב של מינויים
פרופ' ברק-ארז עוסקת בספרה בעניין המינויים הפוליטיים על בסיס פסקי דין שניתנו בבג"ץ בעניין זה, ומטבע הדברים היא לא עוסקת במשפטו הפלילי של הנגבי. לדבריה, המסקנה העולה מניתוח פסקי הדין הללו הוא שבג"ץ איננו המקום הראוי לערוך בירור ראייתי, בשל סדרי הדין הקיימים בו, שאינם מאפשרים מתן עדויות בעל-פה או ביצוע חקירות נגדיות.
הטיעון הזה מוביל דווקא לחיזוק מסלול הבירור הפלילי שנעשה בעניינו של הנגבי: אם בג"ץ איננו הפורום הראוי - הרי שבית המשפט הפלילי, שבו ניתנת לנאשם מלוא ההזדמנות להפריך את טענותיהם של עדי התביעה והראיות שבידי הפרקליטות, חייב להיות המקום הנכון לעשות זאת.
אלא שבסופו של דבר, לא ניתן להתעלם מהתקדימיות שבמשפט המינויים הפוליטיים של הנגבי. מי שהצליח לחמוק מהעמדה לדין בשורה של פרשיות קודמות, לפעמים בעור שיניו ממש, נפל לחקירה פלילית ובהמשך להעמדה לדין דווקא על הפעולות הנראות כטריוויאליות ביותר ששר מכהן יכול לעשות.
גם בפרקליטות מודים כי מה שהעניק נופך פלילי למינויים הללו היה מספרם הרב, בתוך פרק זמן קצר יחסית, ובמשרד ממשלתי מצומק מלכתחילה, שרק הדגיש את העובדה שדרכו של כל מי שלא היה מקורב לליכוד היתה חסומה.
להכרעת הדין הפלילית של הנגבי צפויות להיות השלכות במספר רב של תחומים. לא רק בשאלה מה יהיה גורלו האישי והציבורי - האם יוטל קלון בעבירות אם יורשע בביצוען, וכפועל יוצא מכך בשאלה האם יוכל להמשיך לשמש בתפקידים בזירה הפוליטית והממשלתית; אלא גם כציון דרך שיפוטי בתחום המאבק בשחיתות השלטונית בכלל, ובתחום המינויים הפוליטיים בפרט.
לא בכדי מגדירים בפרקליטות את תיק הנגבי כ"תיק דגל"; תוצאותיו ישפיעו מן הסתם גם על המהדורות הבאות של ספרה של ברק-ארז בתחום הטיפול המינהלי בסוגיית המינויים הפוליטיים.