33 דקות בשמונה בבוקר - זה הזמן שלוקח, לפי מחקר של חברת נתיבי איילון, לעבור את קטע הכביש העמוס בישראל - הכניסה הדרומית לתל אביב מכיוון כביש מספר 1. אורך הקטע 12 ק"מ בסך הכול. לזמן האבוד הזה יש מחיר כלכלי כבד: לפי אותו מחקר, מדובר באובדן של 12 ימי עבודה בשנה לכל נוסע.
המצב השתפר מעט מאז פרסום המחקר בעקבות פתיחת הנתיב המהיר, אך בכניסות האחרות לא צפויה שום הקלה בפקקים: זמן ההמתנה בכניסה מכביש 5 דרך מחלף גלילות שווה 10 ימי עבודה אבודים בשנה וזמן דומה מאבדים הנכנסים לעיר מכיוון ראשון לציון ומכביש החוף. מהירות הנסיעה הממוצעת בכבישים הראשיים בגוש דן בשעות הבוקר אינה עולה על 40 קמ"ש - קצב הרכיבה באופניים.
התחבורה הציבורית בגוש דן אינה מסוגלת לספק אלטרנטיבה ראויה למכונית הפרטית. למטרופולין של ישראל אין רכבת תחתית והעבודות להקמת רכבת קלה נמצאות רק בראשיתן. הרפורמה בקווי האוטובוס רחוקה עדיין מלהיחשב הצלחה, ורכבת הפרברים מספקת שירות חלקי. הרכבת אינה מגיעה לאזורים נרחבים ובאזורים האחרים תדירותה נמוכה בשל מחסור בקרונות וצוואר בקבוק במסילות שלאורך נתיבי איילון.
מחוץ לגוש דן המצב גרוע יותר: עד שתושלם הקמת הקו המהיר, מתישהו לקראת סוף העשור, יעמוד לרשות הנוסעים לירושלים רק קו הרכבת הטורקי, שהוקם בשנת 1892. הפקקים בכביש 1 יחמירו מאוד בשנים הקרובות בגלל עבודות ההרחבה בקטע שמשער הגיא לכניסה לעיר, והדרך היחידה שתיוותר יחסית פתוחה היא כביש 443 עתיר המחסומים.
התחושה הכללית, שהתחבורה הציבורית בישראל משתרכת הרחק אחרי מערכות התחבורה במדינות מתקדמות, מגובה בנתונים: קצב סלילת הכבישים מפגר בהרבה אחרי קצב הגידול במספר כלי הרכב המנועיים. ישראל ממוקמת בתחתית רשימת מדינות OECD בנתוני מטר כביש לאלף תושבים. בנתון המקביל לרכבות, ממוקמת ישראל הרבה אחרי מדינות קטנות וצפופות כמוה - שווייץ או צ'כיה.
גם לתחושה שהפקקים כאן מתארכים והולכים יש בסיס עובדתי מוצק. מאז 1970 גדל מספר כלי הרכב הפרטיים בישראל ב-1,100%, אך הדרכים הסלולות התארכו ב-95% בלבד. התחזיות לעתיד אינן אופטימיות: עד שנת 2020 צפוי מספר כלי הרכב במדינה לגדול ב-30% נוספים, מ-2.3 מיליון לכ-3 מיליון, על פי תחזית המדען הראשי במשרד התחבורה.
חוסר יציבות שלטונית
מי אשם במצב? למרבה ההפתעה, היעדר תקציב אינו הגורם למחדל פיתוח תשתיות התחבורה. הממשלה אינה חוסכת בתקציבים לתחבורה, בניגוד אולי לנעשה במערכות אחרות כמו חינוך, בריאות או רווחה. תקציב משרד התחבורה גדל ב-84% בין 2000 ל-2008.
בשנים 2005 עד 2015 צפויה המדינה להזרים תקציבים בהיקף של 100 מיליארד שקל ויותר לפיתוח תשתיות תחבורה: 21 מיליארד שקל הוזרמו לפרויקטים של החברה הלאומית לדרכים (מע"צ) בשנים 2006 עד 2011, ו-27 מיליארד נוספים הוקצבו לה לחומש הבא. רכבת ישראל החלה ב-2004 תוכנית רב-שנתית לפיתוח רשת המסילות והרכבות בהיקף של 30 מיליארד שקל, ו-27.5 מיליארד שקל נוספים אושרו לכבישים ורכבות במסגרת תוכנית נתיבי ישראל של שר התחבורה ישראל כ"ץ, לקירוב הפריפריה למרכז.
על הנייר המספרים נראים מרשימים מאוד, אבל בינם לבין הביצוע בפועל יש פער דרמטי. היקף ההשקעה בפועל בתשתיות נמצא בשנים האחרונות במגמת ירידה, כך עולה מניתוח שערכה פירמת BDO במסגרת הסקירה השנתית להתאחדות הקבלנים. ב-2010, למשל, ירד שיעור ההשקעה הגולמית ל-2.18% מהתמ"ג לעומת 2.6% ב-2009. שיעור ההשקעה הממוצע בתחילת העשור הקודם היה 3.5%.
אז מי מעכב את פיתוח התשתיות במדינה? האשם המרכזי הוא חוסר יציבות שלטונית, כך לפחות סבורים חוקרי ממשל ומדיניות ציבורית כמו גולן להט. במאמר שפרסם באחרונה במסגרת המרכז הישראלי להעצמת האזרח, טען להט כי חוסר המשילות פוגע ביכולת הביצוע של משרדי הממשלה ומעמיק את תחושת התסכול בציבור.
במקום לפתח וליישם תוכניות ארוכות טווח מכלים משרדי הממשלה את זמנם ומשאביהם בכיבוי שריפות. אחת הסיבות לכך היא קצב תחלופת הממשלות ושרי התחבורה. להט מביא כדוגמה את פרויקט הרכבת הקלה בירושלים. ב-15 השנים שחלפו ממועד אישור התוואי (1996) התחלפו 6 ממשלות ולא פחות מעשרה שרי תחבורה. להט מייחס את העיכובים בפרויקט והסכסוכים שפרצו בין המדינה, העירייה והזכיין הפרטי לתחלופת השרים שהביאה עמה שינויי מדיניות וחילופי אישים בתפקידי מפתח. אבל בעיית המשילות של ישראל אינה מתבטאת רק בכך.
הכוח של האוצר
האשם המרכזי השני בבעיית המשילות בתחבורה הוא משרד האוצר, טוען להט. הבעיה הראשונה היא ריכוזיות יתר בניהול פרויקטים. פקידי האוצר מתערבים בכל החלטה נקודתית ואינם מאפשרים את הגמישות המתחייבת בניהול פרויקטים מורכבים. "קשה שלא להבחין בבעייתיות הנובעת מכוחו הפוליטי של משרד האוצר ופקידיו", כותב להט.
להט גם מאשים את האוצר בהידלדלות כמותית ואיכותית של כוח האדם המקצועי במשרד התחבורה ובחברות הממשלתיות. "האוצר מרחיב לאורך השנים את פערי השכר הגדולים גם כך, ובמקרה של משרד התחבורה מורגש חסרונם הגדל והולך של מהנדסים אזרחיים", הוא טוען. לא רק בעיית השכר פוגעת בכ"א המקצועי אלא גם חובת המכרזים שהופכת את תהליך המינוי בדרגים הבכירים לסיוט למתמודדים. דוגמה בולטת הייתה פרשת מינוי מנכ"ל הרכבת בשנה שעברה שהפכה לשערורייה.
כיצד ניתן לשפר את המצב? להט ממליץ להעניק למשרד התחבורה יותר סמכויות מצד אחד ויותר אחריות מצד אחר; לאפשר גמישות רבה יותר בניהול תקציבי הפרויקטים וקביעת תנאי שכר דיפרנציאליים מצד אחד והטלת אחריות אישית על השר והמנכ"ל במקרים של כישלונות מקצועיים, כולל אי ביצוע תוכניות עבודה. עוד ממליץ להט להעביר יותר פרויקטים לביצוע בשיתוף המגזר הפרטי (PPP), כפי שנעשה בכביש חוצה ישראל, במנהרות הכרמל או להבדיל בפרויקט הרכבת הקלה בירושלים.
"המדינה לא משתפת מספיק את המגזר הפרטי"
ישראל עלולה לאבד את הידע שנצבר בתחום הפרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי (PPP), מזהיר רו"ח שחר זיו, על רקע גל ההלאמות של פרויקטים תשתיתיים גדולים. לדברי זיו, השותף בפירמת ראיית החשבון BDO זיו האפט, המתמחה במימון פרויקטים, הניסיון שנצבר בתחום מראה כי לא כל הפרויקטים מתאימים למתכונת PPP, אולם במקרים המתאימים עשויה העברת הפרויקט לביצוע פרטי להוזיל עלויות ב-15% בממוצע.
בעשור שעבר הוציא האוצר שורת פרויקטים תשתיתיים חשובים לביצוע בשיטת ה-PPP, ולצד הצלחות בולטות כמו כביש 6 ומתקני ההתפלה נרשמו גם הצלחות חלקיות כמו כביש 431 ומנהרות הכרמל. בשנתיים האחרונות מורגשת נסיגה בנכונות המדינה לקדם את התחום, ופרויקטים שהיו מיועדים להקמה במתכונת PPP מועברים לביצוע בתקצוב ממשלתי מלא.
כך, למשל, קשיים בסגירה הפיננסית הביאו את המדינה להלאים את פרויקט הקמת הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן ואת פרויקט כביש 531. בנובמבר 2009 בוטל הזיכיון של מנרב ואפריקה ישראל להקמת בית סוהר פרטי בשיטת ה-PPP בשל אי-חוקתיות. לפני כחודשיים, החליטה הממשלה כי הקמת שדה התעופה החדש בתמנע תבוצע על ידי רשות שדות התעופה, בניגוד להמלצת האוצר לבצע את הפרויקט במתכונת PPP.
- האם אפשר לומר ששיטת ה-PPP לא תמיד עובדת?
"הניסיון שצברנו עד כה מראה שיש סוגים של פרויקטים שבאמת לא מתאימים ל-PPP. הדוגמה הבולטת היא בית הסוהר הפרטי - בתוך המודל היו אלמנטים בעייתיים בחלוקת האחריות בין המדינה לזכיין. מצד אחר, פרויקטים בתחום ההתפלה או הכבישים מתאימים מאוד לשיתוף המגזר הפרטי (ראו תרשים). ייתכן שגם פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן גדול ומורכב מדי ל-PPP, אך הבעיה היא שהמדינה קופצת ממגה-פרויקט אחד לשני ואין שכפול שמאפשר למידה והתייעלות".
- מה היית ממליץ למדינה לעשות?
"לייצר תזרים קבוע של פרויקטים עם אופק ומחויבות מצד המדינה, שייצמדו לאותו line of business - נניח כבישים. אני מדבר על שניים עד ארבעה פרויקטים בכל שנה, ובעתיד בין ארבעה לשישה. היום אנחנו במצב של פרויקט אחד או שניים בשנה,ובעצם מי ש'מציל את המצב' ומזרים פרויקטים הוא משרד הביטחון, עם עיר הבה"דים ופרויקטים נוספים. צריך לאפשר גם למשרדי ממשלה נוספים להוציא פרויקטים, נניח בתחום הבריאות או החינוך. פרויקטים כמו בניית מרפאות, בתי ספר ובתי חולים הם שוק ענק בחו"ל, ואין סיבה שזה לא יקרה גם כאן".
"חלוקת הסמכויות בין האוצר למשרדי הממשלה לא ברורה"
חלוקת הסמכויות בין משרד האוצר לבין משרדי הממשלה האחרים העוסקים בפרויקטי תשתית בשיתוף המגזר הפרטי (PPP) לא ברורה מספיק - כך קובע בנק ההשקעות של האיחוד האירופי, EIB. במסגרת מחקר בינלאומי חדש ומקיף על תחום ה-PPP, קובע הבנק בפרק על ישראל כי "הגדרה ברורה יותר של תפקיד האוצר מול תפקידי המשרדים האחרים תשפר את יעילות הביצוע של הפרויקטים, תמנע כפילויות ותסייע למשקיעים".
EIB נחשב שחקן בינלאומי מרכזי בתחום המימון של פרויקטי תשתית. בישראל מעורב הבנק בתחום התפלת מי ים: הבנק שותף ב-50% במימון הקמת מתקן ההתפלה של מקורות באשדוד, בהיקף של 1.5 מיליארד שקל, ובמתקן ההתפלה שמקימות IDE והאצ'יסון-ווטר בשורק. השתתפות הבנק, הגובה ריביות נמוכות, אפשרה להפחית את מחיר המים שיותפלו בשני המתקנים.
בעבודת המחקר, בדק הבנק את מצב פרויקטי ה-PPP בתשע מדינות ים-תיכוניות השכנות לאיחוד האירופי והמליץ על דרכי פעולה לפיתוח התחום. הפרק על ישראל הוכן על ידי משרד עו"ד גלוזמן שם טוב חוברס ברויד ושות'. לדברי עו"ד מני ברויד, בכוונת הבנק לבחור בשלב הבא ארבע מבין תשע המדינות ולמקד בהן את מאמציו לקדם את תחום ה-PPP, בין היתר באמצעות הכשרות מקצועיות וסיוע אחר.
בין ההמלצות הנוספות של הבנק לישראל: חקיקת חוק מיוחד לפרויקטי PPP שיאפשר את ההתאמות הנדרשות בדיני המכרזים ויחזק את אמון המשקיעים; הרחבת ההתמחות במימון פרויקטים בקרב הבנקים והגופים המוסדיים, בין היתר באמצעות סמינרים במימון האוצר; ואימוץ מדיניות ממשלתית ברורה ומקיפה שתבטיח אופק ברור לפרויקטים.
