"לישראל עדיף ביותר לקצץ הוצאות מאשר להעלות מסים. הכלכלן האיטלקי אלברטו אלסינה הציג כמה ראיות לכך שזו אסטרטגיה טובה יותר אם חשוב גם להצמיח את הכלכלה. זאת, מאחר שהעלאות מס הוכחו כמזיקות יותר למשק שחשוף לתחרות עולמית".
כך ממליץ למקבלי ההחלטות במדינה פרופ' ג'ק מינץ, מומחה בעל שם בינלאומי בתחום הכלכלה הציבורית והמדיניות הפיסקאלית, שישתתף בוועידת ישראל לעסקים 2012 שעורך "גלובס".
על רקע התוכניות הכלכליות המשמעותיות שראש הממשלה בנימין ונתניהו ושר האוצר יובל שטייניץ ניסו להעביר לפני שסאגת התקציב התפוצצה להם בפרצוף והובילה לבחירות, מנתח פרופ' מינץ את המדיניות הפיסקאלית שהונהגה כאן, ויש לו כמה דברים להציע למי שיחליף את קברניטי הכלכלה הבאים בישראל. כמי שהוגדר כ"אחד ממומחי המס רבי-ההשפעה בעולם" (על-ידי מגזין בריטי מוביל), כדאי להקשיב לו.
קודם כול, הוא אומר, "במסגרת טיפול במשבר תקציבי עדיף להרחיב את בסיס המס, ואם יש מרחב - להפחית את שיעורי המס ולא להעלות אותם".
נזכיר כי רגע לפני שהכריז על הבחירות, התכוון נתניהו לעשות צעד הפוך - להטיל גזירות מס נוספות על הציבור, אשר חלקן כבר נכנסו לתוקף, בהן העלאת המע"מ באחוז החל מספטמבר השנה.
- אחת הטענות של אנשי המחאה החברתית בקיץ 2011 הייתה שנטל המס בישראל גבוה מדי ושאסור להגדיל אותו. אני מניחה שאתה מסכים עם הטענה.
"נטל המס תלוי בסופו של דבר בכמות השירותים לציבור שהממשלה מספקת - יותר הוצאה פירושה יותר מס. נטל המס משתנה ממקום למקום בעולם, אך המפתח להסכמה הפוליטית הוא - אם מדינות מוציאות את המסים בחוכמה והציבור תומך בכך. ישראל זקוקה למשאבים משמעותיים כדי לממן את הוצאות ההגנה והביטחון - ואני מניח שרוב הציבור תומך בהוצאה הזו.
"מצד שני, כסף רב מושקע בשירותים ציבוריים, בייחוד לקבוצות דתיות שצריכות לגייס תמיכה ציבורית. מעמדן הפוליטי של הקבוצות הללו הוא בחירה שרק הישראלים יכולים להחליט עליו בהתייחס לנטל המס וליתרונות של הוצאה חברתית. ככלכלן, הייתי אומר שרפורמה חברתית-פוליטית תהיה בחירה טובה יותר".
התמריץ ל"רווחים הכלואים" - נחות
- כוונת ראש הממשלה נתניהו ושר האוצר שטייניץ הייתה להעלות מסים כדי לסגור את הגירעון בתקציב. זה נכון לסגור חור תקציבי על-ידי העלאות מסים?
"נטל החוב הגולמי של ישראל כיום הוא 76% מהתמ"ג - הרבה יותר טוב ביחס לארה"ב ולמדינות רבות באירופה, אך גרוע ביחס לכלכלות מבוססות חומרי גלם כמו אוסטרליה וקנדה, וכן מדינות מתעוררות רבות.
"אני חושב שחשוב להפחית את נטל החוב, כי כל האטה עולמית עלולה להעמיד בסימן שאלה את דירוג האשראי הישראלי. אבל השאלה היא אם העלאות מס או קיצוצי הוצאה אכן נחוצים לשליטה בחוב. זוהי בחירה פוליטית, מפני שקיצוצי הוצאה יחייבו החלטות מסוימות, כמו קיצוץ בהוצאה החברתית.
"יחס המסים לתמ"ג הישראלי הוא 32%, דומה לזה של קנדה. יש אולי מרחב מסוים להעלאת מסים, אך אני מאמין שעדיף יותר להרחיב את בסיסי המס על-ידי רפורמות מס, מאשר רק להעלות את שיעורי המס".
במסגרת הניסיון לסגור את החור התקציבי, הגיע לישורת האחרונה של החקיקה גם תיקון לחוק עידוד השקעות הון, המכונה "חוק הרווחים הכלואים", ואשר עורר ביקורת חריפה בציבור. התיקון מציע להתיר לחברות רב-לאומיות להשתמש ברווחים שהצטברו בישראל, במסגרת הקלת מס בחוק לעידוד השקעות הון, שעד כה מנע מהחברות לייצא את רווחיהן לחו"ל בגלל המסים שיוטלו עליהם.
החוק מציע שיעור מס מופחת על הרווחים תמורת הבטחה להשקיע את מחצית הרווחים בישראל. ההצעה עברה בקריאה ראשונה בכנסת והמתינה להעברתה למליאת הכנסת לקריאה שנייה ושלישית. אך אז הפתיע נתניהו עם ההודעה על הקדמת הבחירות - וכמו כל היוזמות, גם היוזמה הזו נותרה באוויר עד לכינונה של הממשלה הבאה.
מינץ סבור כי עדיף שהיוזמה הזו תיקבר במגירה עמוקה ולא תעלה שוב על פני השטח. "התמריץ המיוחד לרווחים הכלואים מעלה את השאלה - מדוע ישראל נשענת על אחד מתמריצי מס החברות היקרים והבלתי אפקטיביים ביותר בעולם", הוא אומר.
לדבריו, "פטורים ממס להשקעות ייעודיות מפלים לרעה בייחוד השקעות הון ותיקות. באופן כללי, רק כלכלות מתפתחות נשענות כיום על סוג זה של תמריץ להשקעות, שהוא נחות בהרבה מתמריצים אחרים, כמו נקודות זיכוי ממס להשקעות. פטורים או הקלות מס מניבים הפסדי הכנסה גדולים למדינה, אלא אם כן קיימות מגבלות אפקטיביות למזעור ההימנעות מתשלום מס (כמו חוק הרווחים הכלואים). ישראל היא כבר כלכלה בוגרת בהרבה מכדי להישען על סוג נושן זה של תמריץ מס".
לדברי מינץ, "מוטב היה לבטל את הקלות המס לטובת תמריצים אחרים, כולל הפחתת שיעורי מס החברות. במרוצת השנים יעצתי למדינות מתפתחות רבות לבטל את תמריץ המס היקר הזה. בולגריה, לדוגמה, ביטלה את ההקלות במיסי החברות והנמיכה את שיעור מס החברות מ-39% ל-23% ב-1999. בעקבות זאת היא משכה הרבה יותר השקעות זרות, וההכנסות ממיסי החברות עלו בתלילות ואיפשרו לממן שירותים לציבור".
פוליטיקה טובה, כלכלה רעה
גם תיקונים אחרים שנכללו בחבילת הצנע התקציבי האחרונה שהציעו ראש הממשלה נתניהו ושר האוצר שטייניץ ואושרה בממשלה - בהם העלאת המע"מ; הרחבת מדרגות המס הרביעית והחמישית; העלאת מס המעסיקים; גביית מס עשירים (על הכנסות של מעל 800 אלף שקל בשנה) ועוד - לא הרשימו את מינץ.
לדבריו, "העלאת המע"מ נכונה אם שיעורי מס ההכנסה מונמכים. נראה שהממשלה התכוונה להעלות מדרגת מס אחת, מה שלא מנמיך את המס של מרבית הנישומים.
"בנוסף, הגדלת הפרוגרסיביות של מערכת המס על-ידי גביית 'מס עושר' ומס גבוה על ישראלים בעלי הכנסות גבוהות, היא אולי פוליטיקה טובה, אך היא כלכלה רעה. עדיף בהרבה לצמצם הקלות מס מיוחדות, ולהרחיב את בסיס מס ההכנסה למשקיעים בעלי הכנסה גבוהה, כדי לקדם כלכלה חזקה יותר ובסיס מס שיתמוך בשירותים ציבוריים".
מינץ מסביר עוד כי "אם היעד העקרוני של מדיניות מס הוא למזער את העלויות הכלכליות ולהבטיח הגינות", כדאי לפעול על-פי 3 עקרונות: "העיקרון הראשון קובע כי במידת האפשר, הטוב ביותר הוא למסות אנשים על מה שהם צורכים ולא על מה שהם מקבלים כהכנסה מדי שנה. הכנסה היא רווחים מעבודה, מהשקעות ומחסכונות. צריך למסות משיכות מחשבונות חיסכון למטרות צריכה.
"מסים על הכנסה מחסכונות הם מיסוי כפול, מפני שהרווחים ממוסים פעם אחת בין אם הם לחיסכון או לצריכה, אך הכנסה מהשקעות, מדחיית צריכה, ממוסה פעם נוספת. ביטול המיסוי על חיסכון מעלה את התשואה ומאפשר לאנשים לחסוך לגיל פרישה ולמטרות אחרות".
העיקרון השני, על-פי מינץ, הוא ש"מס הכנסה אישי צריך להיות פרוגרסיבי, עם הטלת שיעורי מס גבוהים יותר על מי שמרוויחים יותר"; והשלישי קובע כי "מסים צריכים לחול בצורה נייטרלית על בסיסים רחבים וללא העדפות מיוחדות, כדי ששיעורי המס יישארו נמוכים ככל האפשר וימזערו את העלויות הכלכליות של המיסוי".
"העלאת מס החברות - רעיון גרוע"
במסגרת עבודתו בחן פרופ' מינץ, בין היתר, את משטרי מס החברות הנהוגים בעולם. בסקירה השנתית על מדד תחרותיות המס, פרסמו מינץ ודואנג'י צ'ן מהמכללה למדיניות ציבורית את מדד האפקטיביות של המס השולי (METR) על השקעות הון בפרובינציות שונות.
גובה מס החברות הרצוי הפך בשנים האחרונות בישראל לאחד התחומים השנויים במחלוקת. הוויכוח בנושא מתחלק בין אלה התומכים בהפחתת מס חברות, כדי לעודד צמיחת עסקים ומשיכת השקעות זרות לארץ, לבין התומכים בהעלאת מס החברות, כדי למנוע הפסד הכנסות למדינה, בעקבות תכנון מס וניצול הטבות מס על-ידי בעלי הכנסות גבוהות.
בשנים 2005-2011 המגמה בישראל הייתה להפחית את מס החברות. אולם בעקבות המחאה החברתית של קיץ 2011, ומסקנות ועדת טרכטנברג שקמה בעקבותיה, החליטה הממשלה לשנות את המגמה ולהעלות את מס החברות בישראל. כך, העלתה הממשלה השנה, בינואר 2012, את שיעור מס החברות בישראל ל-24%, ואף קיימות תוכניות להעלאה נוספת של המס ב-2013.
מינץ מזהיר מפני היסחפות לעומק המגמה הזו. "העלאת שיעור מס החברות היא רעיון גרוע. שיעור מס החברות הישראלי, של 24%, הוא קרוב לממוצע העולמי הרחב של 25%, ובאופן כללי שיעורי המס בעולם ממשיכים לרדת. בריטניה למשל תפחית את מס החברות שלה ל-23% ב-2014".
להערכת מינץ, "שיעור המס האפקטיבי על פרויקטים שוליים בישראל הוא 15%, מתחת לממוצע של 90 מדינות שהמס בהן הוא 18%, בהתעלם מהקלות המס בישראל. העלאת השיעור תספק תוספת הכנסה מסוימת, אך תגדיל את העיוותים במס החברות, ותעודד חברות להעביר רווחים מישראל. יהיה עדיף בהרבה לצמצם את תמריצי המס המיוחדים, כמו ההקלות והפחת המואץ, במקום להעלות את שיעור המס. בדרך זו, מס החברות יהיה פחות מעוות ויניב את ההכנסות המבוקשות".
מינץ מבהיר כי אם תהיה התאמה מקבילה כלפי מעלה של מסי הדיבידנדים ורווחי ההון, כאשר שיעורי מס החברות מופחתים, המשקיעים הישראלים ישלמו מס זהה על רווחי חברות ועל הכנסה אחרת שמופקת מחברות (ריבית ושכר). "כך לא יהיה חשוב אם שיעור מס החברות יהיה נמוך משיעור המס האישי הגבוה ביותר - וההימנעות מתשלום מסים תמוזער. לכן, מוטב לשמור על מס חברות ברמות בינלאומיות נמוכות, להרחיב את בסיס המס, וכן להבטיח שמסי הדיבידנדים ורווחי ההון ישקפו את שיעור המס הנמוך המוטל על הכנסות החברות".
- מהו הנזק שעלול להיגרם מהעלאה נוספת של מס החברות?
"הכלכלה נפגעת כאשר מוטלים מסים גבוהים יותר על השקעות פרטיות. זה גורם ליציאת השקעות מהארץ, וכך הממשלות נפגעות מהכנסות נמוכות יותר, כי החברות מעבירות רווחים מחוץ למדינה כדי לצמצם את החשיפה שלהן למס המקומי".
לכן, קובע מינץ, "ישראל צריכה לאמץ מודל של נטל מס חברות נייטרלי על פעילות עסקית, עם שיעורי מס תחרותיים בהשוואה בינלאומית. מומלץ לה להישאר עם שיעור מס חברות של 24%, ולבטל או לצמצם את ההעדפות המיוחדות, ובייחוד את הפטורים ממס".