לא פחות מ-16 מיליארד שקל כלואים במסדרונות מערכת המשפט - כספי מסים, הכנסות מדינה, המצויים במחלוקת בין רשות המסים לנישומים בתביעות אזרחיות. לא בהנהלת בתי המשפט, לא בפרקליטות ולא ברשות המסים אין שמץ מושג מה מספר התיקים שתקועים במערכת, מהו משך חיים ממוצע של תיק מס מהגשה עד פסק דין סופי וכמה שנים כבר נגרר התיק הוותיק מכולם.
לרשות המסים ידוע על תיקים שנפתחו עוד ב-2000, כלומר לפני כמעט 13 שנה, אך סביר להניח כי יש תיקים ותיקים בהרבה שעדיין מתגלגלים במנהרה הפתלתלה של ערעורים, עיכובים ודחיית מועדי דיון - יזומים, מכוונים או מקריים.
בהנהלת בתי המשפט גם לא יודעים לענות לשאלה כמה תיקי מס מסתובבים במערכת המשפטית. רשות המסים, שיודעת על סך תביעות של 16 מיליארד שקל, מוסרת על כ-2,700 תיקים אזרחיים פתוחים בכלל מערכי המס - מס הכנסה, מסי מקרקעין, מע"מ ומכס. ואולם נתון זה איננו כולל תיקי בג"ץ, עתירות מינהליות, תובענות ייצוגיות וכיוצא באלה.
דבר אחד ברור: ככל שעובר זמן רב יותר בין מועד הפנייה לערכאות להכרעה - כך גדל הסיכוי שחלק הארי של הכספים לא ייגבה כלל, כלומר המדינה לא תראה כסף, אולי רק את חלקו המזערי.
חברות בע"מ נסגרות, או הופכות להיות נטולות נכסים, בין במכוון כדי להימנע מתשלום מס ובין בדרך הטבע; נישומים מעבירים נכסים על שם אחרים, בני משפחה, שותפים פיקטיביים או מקלטי מס. יש המתגרשים כדי לרשום נכסים על שם בן/בת הזוג בנפרד, סוגרים חברות ורושמים חדשות, פושטים רגל, עוזבים את ישראל או הולכים לעולמם.
המציאות הזו מייצרת לנישומים ולמייצגים, עורכי דין ורואי חשבון, אינטרס ברור לפנות למסלול בתי המשפט ולערער על שומות מס.
התוצאה היא מחיר עצום שהמשק משלם: גם מיליארדי שקלים כספי מסים שאותם אפשר היה לגבות בהליכי הסכמה או באמצעות פסיקה יעילה וגבייה בהתאם - וגם פגיעה מחריפה ביכולת ההרתעה של מערך המסים ואכיפת פסיקות בית המשפט.
שחקנים מרכזיים
מנהל רשות המסים, דורון ארבלי - שבתקופתו נמשכת ומחריפה הירידה בהכנסות המדינה, ומופעל עליו לחץ כבד להגברת הכנסות בשנים הבאות - שוקד בימים אלה עם משרד האוצר והנהלת בתי המשפט על תוכנית להגדלת מספר השופטים המטפלים בתיקי מס אזרחיים ופליליים ועל תוכנית להכשרתם. כמו כן, כדי לנסות להתגבר על הקושי בגבייה המאפיין פסיקה אחרי שנים של הליכים, מקודם תיקון לחוק שיתנה הגשת ערעור על שומה לבית המשפט בהפקדת ערבות כספית.
בד-בבד, לפני חודשים ספורים רשמו שני אנשי מסים גוף חדש: "המרכז הישראלי לגישור במסים". השניים הם רו"ח עופר מנירב, לשעבר נשיא לשכת רואי החשבון וכיום בעל משרד רואי חשבון; וגידי בר-זכאי, רואה חשבון ומשפטן, לשעבר הסגן המקצועי לראש רשות המסים, אחראי על הכרעות מקדמיות וחקיקה, וכיום בעל משרד בתחומי מס.
"גישור הוא אמצעי שאומץ על-ידי מערכת בתי המשפט לכל רוחב הגזרה, כדרך מוסדרת, שקופה וזמינה להקל משמעותית על העומס. אין כל סיבה שזה לא יבוצע גם במחלוקות אזרחיות בין מס הכנסה לנישום", אומר בר-זכאי. "קיומו של הליך גישור בהפניית בתי המשפט יאפשר לפקידי השומה לחזור ולהיות שחקנים מרכזיים בהליך פשרה, המבוסס על שיקול-דעת מקצועי מהימן".
רשות המסים מתנגדת להצעה להחיל הליכי גישור הנהוגים זה כמה שנים בתחומים שונים במשפט. הרשות מציינת כמה בעיות מרכזיות בקידום ההצעה, אך ספק אם טיעוני הנגד שלה אכן ענייניים ומשכנעים דיים כדי לדחות מראש גישור במסים, ולא לקיים בדיקה ושיקול-דעת.
הפרקליטות דווקא רואה בזה עניין ראוי לבדיקה. "לנושא הגישור בהליכי מס אזרחיים יש יתרונות רבים, והוא ראוי לבחינה. עם זאת, מובן כי יש לבצע עבודת מטה סדורה ובין היתר לשקול את התאמת הליכי הגישור להליכי המס, שאינם הליכים אזרחיים רגילים ויש בהם פן מינהלי-שלטוני מובהק. מובן עוד כי יש לבחון את תוספת המשאבים הנדרשת לכך", אומרים בפרקליטות.
מנירב: "אין כל סיבה עניינית, שלא ניתן יהיה להגיע להבנות ולגישור גם בענייני מס, שכן כמו כל חילוקי דעות בין צדדים הניתנים לפתרון באמצעות גישור, כך הדבר גם בענייני מס. כל מה שצריך זה ראש פתוח ונכונות, וכולם ייצאו נשכרים".
אבן-היסוד
הפקק הענק והמתעצם בתיקי המס, שפוגע אנושות בהכנסות ממסים, אמנם נגרם בגלל שסחבת היא עניין גנטי מובנה במערכת המשפט הישראלית ובשל מחסור בשופטים המיומנים בהכרעות בדיני מסים.
אלא שהתופעה החמירה והחריפה משמעותית ב-5 השנים האחרונות, בעקבות האירועים המכונים "פרשת רשות המסים". גילויים קשים, פליליים, בין היתר על בכירי הרשות וקשריהם עם גורמים אינטרסנטים, כלכליים, פוליטיים או משפטיים מחוץ לה שהגיעו לבתי המשפט, גם לבתי הכלא, וזכו בכותרות קשות במשך זמן.
אחת התוצאות: פקידי שומה חוששים-מהססים, עד כי חדלו כמעט לגמרי להפעיל את שיקול הדעת המוקנה להם בחוק, ונמנעים מלערוך פשרות והסכמי שומה, פן יעלה נגדם חשד למשוא-פנים. ככל שגוברים ההיסוסים, החששות והדחיות של אנשי רשות המסים, כך מתעצמת כמות התיקים הפתוחים, ומתארכת ההמתנה להכרעה שיפוטית, עד כדי שההליך כולו נהפך מיותר וחסר ערך.
על-פי פקודת מס הכנסה, קיימת לפקיד שומה סמכות לשיקול-דעת וקביעת פשרות בשומה. זוהי אבן-יסוד בשיטה. משך עשרות שנים עשו פקידי שומה שימוש נרחב בסמכותם, וסגרו שומות רבות תוך עריכת פשרות, כאלה המשקפות את חולשת הטענות של המדינה או את חולשת היכולת של הנישום, וגם, במקרים הטובים פחות, את חוזקו, נגישותו וקשרי האמון ארוכי השנים של הנישום או המייצג שלו, עם פקיד השומה.
מדובר ביותר מ-1,000 פקידים, מפקחים ורכזים, שעשו את העבודה בפיקוח פקידי שומה וסגניהם בעשרות משרדי השומה ברחבי הארץ. הגורם שיכול היה, לכאורה, לקחת את הפשרות לידיים הם פרקליטים בפרקליטות המדינה. ואולם גם אלה עמוסים ובכלל - זה לא התפקיד שיועד להם בחוק.
כך קרה שאלפי תיקי מס החלו להיערם בבתי המשפט. המצב הולך ומחריף, וברור שאין מדובר בעיכוב זמני. אין ספק כי סכומי המיליארדים התקועים בצינורת מערכת המשפט ילכו ויגדלו, והכנסות המדינה מתיקים קיימים ואלה שעוד יבואו, ילכו ויצטמצמו.
גם נישום שיודע שבסופו של הליך הוא כנראה יפסיד, יעדיף לעתים, בעיקר בתקופות משבריות, ללכת לעימות משפטי ממושך ולהקל על התזרים שלו. זה משפיע כבר בשלב תכנון העסקה, מה שמוביל לכך שהמדינה מפסידה גם את תשלומי המקדמות. מה גם, כאמור, שחברה שתפסיד בפסק דין סופי בעוד 10-15 שנה, אולי לא תהיה כאן כדי לשלם את זה.
"קיומו של הליך גישור בהפניית בית המשפט יאפשר לפקידי השומה לחזור להיות שחקנים מרכזיים בהליך פשרה המבוסס על שיקול דעת מקצועי מהימן", אומר בר-זכאי. "כיום הפרקליטים הם המובילים את הפשרה. במציאות הישראלית, מה שהמשפטן מחליט נכון ומבוסס, והחשוב מכל משמש כהגנה וחסינות לפקיד המודאג, ובצדק. זו מציאות שאותה יהיה קשה לשנות בשנים הקרובות.
"מה שבכל זאת ניתן לשנות זה את האופן שבו זה מתבצע. נציגי רשות המסים יוכלו לקיים פשרות נאותות, ראויות ושקופות, כשעל ההליך מנצח מגשר מקצועי מוכר ומוסמך. מובן שגם הפרקליטות תתבקש לתת ברכתה על הפשרה, אבל אז המעשה יהיה שקוף ופלורליסטי. מוסד הגישור יחזיר את הסדר הנכון ויאפשר למערכות לתפקד כראוי".
רשות המיסים: יש מספר בעיות בגישור
"יש מספר בעיות בקידום הליכי גישור בתיקי המס", אומרים ברשות המסים, ומנמקים את עמדתם:
"הבעיה הראשונה נוגעת לניגוד עניינים מובנה של בעלי הפוטנציאל לשמש מגשרים. תחום המס הוא תחום מקצועי, ספציפי ומורכב, המחייב העמקה וצבירת ידע וניסיון על פני שנים. לפיכך המומחים בתחום, אשר בדרך כלל מייצגים את הנישומים בפני רשות המסים, לא יוכלו לשמש מגשרים".
על כך ניתן להשיב לרשויות המס: הרי במועצות הערר במחלוקות בענייני מס שבח יושבים מייצגים, שהם אנשי מסים. בדיוק כמו אלה שיישבו בתיקי גישור. יותר מזה - בה בשעה שלוועדות הערר סמכות הכרעה, הרי שמגשר איננו גורם מכריע, אלא מי שמתאם בין הצדדים בכוונה להביא להסכמה שהיא מעין פשרה וולונטרית, שמתקבלת רק בתנאי ששני הצדדים מסכימים לה. לפיכך, ניגוד העניינים, שבין כה כבר קיים ופועל בחסות רשות המסים, פחות בהרבה.
בעיה שנייה על-פי רשות המסים: "גם כיום, היקף לא מבוטל של מחלוקות מסתיים במהלך הדיונים בשלבי השומה הנערכים במשרדי השומה על דרך הפשרה. כך גם חלק לא מבוטל של הערעורים המוגשים לבתי המשפט. כל זאת ללא סיוע של מגשר. יתרה מכך, אפשר שדווקא הסדרה של הליכי גישור בתיקי המס תעודד נישומים שלא להתפשר בשלבי השומה, ביודעם כי לפניהם שלב נוסף לליבון המחלוקת בדמותו של הליך גישור. המהלך עלול, אם כן, דווקא להפחית את כמות הסכמי השומה שנחתמים במשרדי השומה במסגרת הליכי השומה".
לכך אפשר להשיב: אם זה היה כך, לא היו נצברים בבתי המשפט אלפי תיקים במשך שנים רבות, וסכום עצום של 16 מיליארד שקל לא היה תקוע בצנרת. יותר מזה, בעוד שהחלטות של ועדות ערר כמו החלטות בית משפט מייצרות תקדים או קביעת הלכה, הרי שהחלטת מגשר נקודתית וקשורה לתיק ספציפי בלבד.
רשות המסים מעלה בעיה שלישית: "במקרים רבים, המחלוקות בתיקים נסובה על סוגיות משפטיות, בפרט סוגיות עקרוניות ורוחביות, אשר אין דרך להכריע בהן אלא באמצעות הכרעה שיפוטית. תיקים אלה ודאי אינם מתאימים להליך של גישור".
אכן כך, זכותה של רשות המסים לסרב להליך גישור ספציפי, במקרים עקרוניים. ואז סביר להניח, שבהיעדר פקקים בצנרת בית המשפט יתקיים ההליך המשפטי תוך זמן סביר, ולרשות המסים - כמו גם לנישומים ולמייצגים - תהיה בהירות מנוסחת בתקדימים והלכות.