פרולוג | הדחה בזמן פציעות
בבוקר יום שני שעבר קרא ראש אגף תקציבים באוצר, גל הרשקוביץ, לסגן המקרו שלו, אייל אפשטיין, והודיע לו כי הוא מעביר אותו מאחריותו להרכבת התקציב - מילים יפות שמשמעותן הפשוטה היא הדחה. הרשקוביץ עבד מסודר: לאחר ההודעה לאפשטיין הוא קרא לסגנו האחראי לנושאי ביטחון, מאיר בינג, והעניק לו את סמכויותיו של אפשטיין בעניין התקציב; בהמשך הוא כינס את חברי ההנהלה, ויידע אותם בהחלטתו; ורק לבסוף הוציא מייל לקוני לעובדים בנוגע למהלך.
לרוע מזלו של הרשקוביץ, העניין דלף לתקשורת עוד לפני שניתן לו ביטוי פורמלי - ולא קשה להבין מדוע: במשרד האוצר, וגם מחוצה לו, כולם ידעו היטב על המתיחות בין השניים. "גל אמר לכל מי ששמע ולא שמע שהוא חושב לעשות את זה", אומר גורם בכיר לשעבר באגף תקציבים, "ואייל אמר לכל מי ששמע ולא שמע שהוא לא מעריך את הרשקוביץ".
הרשקוביץ הגיע לממונים עליו - כלומר: מנכ"ל משרד האוצר דורון כהן ושר האוצר יובל שטייניץ - והודיע להם שאין לו אמון באפשטיין ושהוא לא מסוגל לעבוד איתו. למה? כי הוא עוקף אותו, כי הוא עושה דברים מאחורי גבו, כי הוא מכשיל אותו, כי הוא לא ממלא אחר ההוראות שלו. שטייניץ וכהן נתנו גיבוי בלי להיכנס לשאלה מי אשם וכמה. "בא מנהל ואומר שאיבד אמון בסגנו ושהוא לא יכול לעבוד איתו, לגיטימי", אומר גורם בסביבתם.
ההדחה הזו, אגב, נבלמה השבוע: האוצר הודיע כי אפשטיין ימשיך בתפקידו עד אישור התקציב. אבל זה, כמו שאוהבים להתנסח באוצר, "ברמת המקרו". כשנכנסים יותר לעומק הדברים, עולות טענות שנעות על הספקטרום שבין כשלים מקצועיים לאינטריגות אישיות - אף אחת מהן אינה מבשרת טובות על האופן שבו מתנהל המשרד הממשלתי שצריך בחודשיים הקרובים להציג את אחד התקציבים המורכבים שידעה המדינה.
האישי | מוערך יותר, מוערך פחות
השוק רווי ספקולציות לגבי הסיבה להחלטה להזיז את אפשטיין מהתקציב. כולן התבססו על הנחת המוצא שאגף התקציבים פישל בגדול: שתחזיות ההכנסות שלו היו ורודות מדי ושתחזיות הגירעון שלו לא היו שחורות מספיק, מה שהביא לכך שהאמת טפחה בפרצוף - גירעון של 39 מיליון שקלים, פי שניים, כביכול, מהיעד במקור (הרשקוביץ עצמו מסביר שהעניין מורכב יותר ממה שבא לידי ביטוי בכותרות - ראו הרחבה בהמשך).
ההערכות מדברות על כך שאפשטיין הוא כביכול השעיר לעזאזל של הביקורת הקשה סביב פרסום נתוני הגירעון, אלא שדווקא הדחתו נתפסה כהוספת חטא על פשע: דווקא עכשיו, הזדעקו המבקרים, ערב הגשת התקציב, בחר ראש האגף להדיח את הפקיד שהוא חוליה מרכזית בהכנתו? ויותר מכך, הם תקפו, במקומו מנחית הרשקוביץ את בינג, שמוכשר ככל שיהיה, הוא חסר את ההבנה הנדרשת בתחום המקרו. ולא זו אף זו, הם המשיכו, גם עבור הרשקוביץ וגם עבור בינג, מדובר בתקציב הראשון שהם מגישים. "זה פשוט חסר אחריות", אומר גורם אחד, ואחר מוסיף: "נראה שהרשקוביץ פעל מהבטן ולא מהראש".
בגזרת הרשקוביץ לא מתרגשים. אם לא עכשיו, הם אומרים, אז מתי? "ברור לגמרי שהבעיה של חוסר אמון בולטת יותר ככל שהנושא המטופל רגיש יותר, קרדינלי יותר ואינטימי יותר", אומר אחד מהם. "בהכנת התקציב יש הרבה יותר רגישות מאשר בכל נושא אחר, וקשה לצפות ממנהל שבנושא כל-כך אינטימי ורגיש יעבוד כתף אל כתף עם סגן שהוא לא נותן בו אמון".
מקורבי אפשטיין, לעומת זאת, משוכנעים שהסיבה פרוזאית בהרבה: הרשקוביץ, הם טוענים, פשוט לא היה יכול להתמודד עם העובדה שאפשטיין מאפיל עליו, שעל אף היותו מספר אחת נוהגים להתייחס לאפשטיין כאילו הוא הגורם הדומיננטי.
הרשקוביץ, 42, מונה לראש אגף תקציבים ביולי 2011 במקום אודי ניסן. הוא בעל תואר ראשון בכלכלה ובמינהל עסקים, תואר שני במינהל עסקים בהתמחות מימון ושיווק, ותואר שני נוסף בכלכלה בהתמחות במקרו כלכלה ובמבנה שווקים - כולם מהאוניברסיטה העברית. בעברו כיהן כרכז בריאות באגף תקציבים. כשיצא את האוצר ועבר למגזר הפרטי, מונה לסמנכ"ל כספים ולמנכ"ל בפועל בחברת הגיחון, תאגיד המים והביוב של ירושלים. ניסן, ששימש בחלק מהתקופה כמנכ"ל הרשות לפיתוח ירושלים, עבד אז מולו והתרשם. לימים ימליץ עליו כמחליפו באוצר.
אחרי שעזב את הגיחון מונה הרשקוביץ למנכ"ל אגד אירופה, המפעילה תחבורה ציבורית בבולגריה, בפולין ובהולנד. החברה מעסיקה באירופה, באמצעות חברות בנות, כ-3,500 עובדים, ומנהלת חוזים בהיקף של כמיליארד אירו. במעמד מינויו לראש אגף תקציבים, השתמש שטייניץ בהישגיו באגד כדי לנמק את הבחירה, והסביר כי הרשקוביץ הוביל בהצלחה את אגד אירופה לזכייה במכרזים חשובים, תוך התמודדות מול חברות תחבורה מהגדולות בעולם. "מדובר באדם צעיר, מוכשר, בעל ניסיון, ועם יכולת הובלת רפורמות", קבע שר האוצר.
הסופרלטיבים האלה לא יצאו בלי סיבה: שטייניץ נדרש להגן על המינוי לאור הרמת גבה מצד לא מעט גורמים במשרדו. "עם רוב המינויים של שטייניץ הסכמתי, אבל זה היה אחד המינויים הפחות מוצלחים שלו", אומר בכיר לשעבר באוצר; וגורם אחר, שעבד עם השרקוביץ, מפרט מדוע: "גל לא בלט באגף. מעבר לזה, הוא לא הגיע לדרגת סגן באגף, הוא 'דילג' על המדרגה הזו. גם כשהוא יצא החוצה הוא לא צבר מספיק מיילג', כמו למשל אורי יוגב ורמי בלניקוב (ראשי אגף תקציבים לשעבר), שחזרו לאגף אחרי שעשו תפקידים גדולים בחוץ".
בדיוק מהסיבות האלה, מסבירים כמה גורמים, אפשטיין היה הדבר האחרון שהרשקוביץ היה צריך בסביבתו. בן 38, מוערך מאוד מבחינה מקצועית, דעתן, ויש האומרים שגם ניחן בלא מעט קסם אישי. "אייל הוא סגן מקרו ברמה מאוד גבוהה וגם בחור שהוא סוג של פרא, סייח עם כישורים", מתפייט גורם לשעבר באוצר. "בדיונים משותפים היית מרגיש שאייל דומיננטי", מסכים גורם אחר.
הפוליטי | מי כאן שר האוצר?
לטענות האלה אפשר להוסיף את נקודת הפתיחה הנמוכה של אגף התקציבים שקיבל הרשקוביץ: הוא נכנס לתפקיד בעיצומה של המחאה החברתית של קיץ 2011, כשבפתח מצב קטסטרופלי בשוקי העולם, ותחת שר חלש מאוד מבחינה פוליטית.
"ראש אגף תקציבים צריך צוות שהוא מאמין בו ומערכת תומכת", מסביר גורם לשעבר באוצר. "הוא צריך שר מחויב עם יכולת עמידה, לא שר שכאשר יוצאים מדיון ומסכמים שהבלו על הדלק יעלה, בדרכו למשרד ראש הממשלה הוא שומע את ראש הממשלה מודיע אחרת. כשביבי היה שר אוצר, זו התקופה הכי טובה שאני זוכר בעשרים השנים האחרונות. היה גיבוי מדהים והיה מאזן מצוין בינו לבין שרון. ביבי לא התערב לשרון ושרון לא התערב לביבי. אלא שנתניהו לא נהג כך בתור ראש ממשלה כלפי שר האוצר שלו וכלפי אגף תקציבים".
ולראיה: משרד ראש הממשלה הקים מטה כלכלי-חברתי שבראשו הוצב מנכ"ל משרדו הראל לוקר. במילים יפות: המטה הזה יהיה אחראי לקשר שבין משרד ראש הממשלה למשרד האוצר, כחלק מהמלצות ועדת קוצ'יק לשינוי מבנה במשרד ראש הממשלה. במילים מכובסות פחות: עוד כלי פיקוח של נתניהו על שטייניץ והתערבות בוטה בהכנת התקציב. "חבל", אומר גורם המקורב לראש הממשלה. "שטייניץ היה יכול להיות שר מצוין לו היה לו כוח פוליטי".
כך או כך, לאור הערכות זהירות הגורסות כי שטייניץ לא יישאר שר האוצר בממשלה החדשה, השאלה מי ייכנס לתפקיד ואילו אנשים יביא איתו מחדדת עוד יותר את הביקורת כלפי מהלך הדחה, כשממילא לא בטוח מי יעמוד בראש המערכת.
המקצועי | הסכר הקדוש נפרץ
החטא הקדמון, לדעת רבים, הוא התקציב הדו-שנתי, הבייבי של שטייניץ, שהולך וצובר עוד ועוד ביקורת: "המהלך הזה נולד במארס 2009, כשקמה ממשלת נתניהו הראשונה", מזכיר גורם לשעבר באוצר. "אמרו אז שעד שהממשלה תלמד את התקציב ייקח חודשיים, ואכן במאי היא אישרה אותו. היה איזה היגיון לעשות את זה דו-שנתי או לשנה וחצי, כדי שלא יצטרכו לאשר תקציב רק לחצי שנה. אבל מה שקרה הוא שלקחו את הדבר הזה, שנולד מתוך אילוץ פוליטי, והפכו אותו לנורמה. יותר מזה, לאידיאולוגיה. וזה הרי כלי מאוד בעייתי לריסון על תקציב".
בדיעבד, טוענים גורמים המעורים בנושא, ההתנגדות אז באוצר לרעיון של תקציב דו-שנתי כמדיניות נבעה בדיוק מאותם חששות שהתממשו לאחרונה. "המתנגדים לא ידעו לומר מה יקרה באופן ספציפי", מסביר אחד הגורמים. "הם ידעו שכנראה הולך להיות שינוי בגלל מה שקורה באירופה, וההערכה הייתה שזה ישפיע מאוד ושקשה להעריך קדימה. התנאים החיצוניים השתנו, ואחרי שיש תקציב סגור, מאוד קשה לשנות אותו. תקציב דו-שנתי לא מתאים למדינת ישראל, על המערכת הפוליטית שלה, בטח לא כרגע. אבל שטייניץ ממש 'התאבד' על זה. דווקא שם הוא היה מאוד לוחמני".
כך קרה שבינואר 2012 נאלץ האוצר לתקן את התחזיות שלו, שבכלל הוכנו עוד תחת ניסן כראש אגף תקציבים: במקום צפי הכנסות של 232 מיליארד שקלים, העמידו את תחזית ההכנסות על 221 מיליארד שקלים. במקום יעד גירעון של 2%, העמידו אותו על 3.4%.
בעניין הזה, מסביר גורם לשעבר באוצר, היו שתי בעיות: האחת, שאומדני ההכנסות נעשו לפני שלוש שנים, בשל התקציב הדו-שנתי, ולכן לא יכלו לחזות את ההתרחשויות הכלכליות שאירעו לאחר מכן; השנייה והמהותית יותר, היא שלא ננקטו צעדים דרסטיים יותר לאור השינוי במצב, כמו למשל, פתיחת התקציב.
"בנקודה הזו אפשטיין היה חלוק עם הרשקוביץ", מסביר גורם באוצר. "הוא חשב שצריך לעשות משהו רציני יותר, למשל לצמצם הוצאות, אבל הרשקוביץ קיבל החלטה מודעת לא לעשות שום פעולה - שזה, אגב, לגיטימי. הוא גם לא היחיד שחשב כך, זה עניין של גישה. הרשקוביץ לא ראה אסון בזה שהגירעון יגדל קצת, ואמר שהוא לא יתערב כי זה יביא להקטנת הצמיחה".
כדאי להתעכב לרגע על המשמעות הטעונה של המשפט הקודם: "הרשקוביץ לא ראה אסון בזה שהגירעון יגדל קצת".
"התזה הייתה תמיד ששומרים בקנאות את הרף של תקרת ההוצאה", אומר גורם לשעבר באוצר, "כי אם פעם אחת מצמצת - הסכר נפרץ. כשאודי ניסן הגיע (לימים מי שימליץ על הרשקוביץ כמחליפו באגף תקציבים), הגישה הזו השתנתה".
זו פחות או יותר כל התורה כולה. הגירעון התקציבי הוא הקש האחרון במערכת היחסים העדינה מאוד ממילא שבין אגף תקציבים לפוליטיקאים: הראשונים רואים עצמם כשומרי סף של התקציב, מפני החלטות פופוליסטיות של נבחרי העם. "בכלל, ראשי אגף תקציבים לא סומכים על הפוליטיקאים", אומר אותו גורם. "אגף תקציבים צריך להיות נקי מהשפעה של פוליטיקאים. הוא צריך לומר את האמת בלי לפחד. ראשי אגף תקציבים היו מסוגלים לטרוק טלפון לשר בלי להתבלבל; הם בכלל היו עושים טובה שחזרו אליהם. אפשטיין, שהוא בן טיפוחיו של רמי בלניקוב, ייצג את הקו השמרני שאותו נקטו ראשי האגף הקודמים. אודי התחיל לשבור את הקו, ודברים החלו להתבדר.
"מישהו צריך להיות האיש הרע", ממשיך אותו גורם. "זה תפקיד של משרד האוצר, אחרת מאבדים שליטה. בסופו של דבר, הכול מתחיל בחוזק של הפקידות. הפוליטיקאים לא אשמים יותר מדי אם הפקידות מאפשרת להם".
"היו בין גל לאייל המון חיכוכים בגלל הסיפור הזה", אומר גורם אחר. "אייל אמר כל הזמן שהמספרים לא מסתדרים ושהתחזית ורודה מדי".
הביצועי | מאבדים שליטה
בסופו של דבר, ההימנעות של הרשקוביץ מנקיטת אמצעים דרסטיים (או לפחות מה שנתפס על-ידי מתנגדיו כהימנעות כזו) לא צלחה. הוא נאלץ לבצע קיצוצים מסיביים ואף לבטל את המשך הרפורמה במס. אלא שגם זה לא הספיק, ובאמצע השנה נאלץ לבצע את הפעימה הנוספת בתחום המסים, בחודש יולי. "גל רצה קיצוץ של 700 מיליון שקל ובמשרד ראש הממשלה התנו את זה בחבילת מסים", אומר גורם באוצר. "גל לא רצה את זה בהתחלה, אבל אייל שכנע אותו. את מתארת לעצמך מה היה קורה אם זה לא היה נעשה?".
אילו זה היה נגמר בזאת, אולי העניינים היו נראים אחרת, אבל אפשטיין לא הצליח גם לשמור את הביקורת שלו מחוץ לכותלי אגף תקציבים. כך, בישיבת ועדת הכספים ביוני 2012, כשיו"ר האופוזיציה שלי יחימוביץ' שאלה אותו כמה כסף חסר, השי ב אפשטיין: "תלוי אם את אופטימית או פסימית. תמיד תופסים אותנו כגוף הומוגני, אבל גם אצלנו יש עמדות שונות".
כשנשאל איך הגיע האוצר לבור הזה, השיב: "התחזית - וזאת עמדה שלי שאני עומד מאחוריה - לא הייתה מספיק שמרנית... יש חשיבות לזה שתחזיו ת יהיו שמרניות, כי מחיר הטעות בתחזית שמרנית נמוך מ מחיר הטעות בתחזית שאינה כזו".
אפילוג | גרסת גל הרשקוביץ
גורמים באגף תקציבים מסבירים שהרשקוביץ, מלבד עמדתו שאין מקום לבצע פעולות נוספות נוכח המציאות הכלכלית, גם סבר שהתחזית שניתנה בשעתו על ידי האוצר (בעת שניסן היה ראש אגף התקציבים), היא סבירה בהתייחס לנתונים ששררו אז.
זוהי גם עמדתו של הרשקוביץ, שהתפנה להביא את גרסתו בראיון ל-G: "אני מכיר את הטענה שתחזית ההכנסות הייתה אופטימית", הוא אומר, "אבל התחזית היתה סבירה נכון לנקודת הזמן שבה ניתנה. ב-2010, כשגובשו תחזיות ההכנסות לשנים 2011 ו-2012, המשק היה בנקודת יציאה ממיתון ובקצב צמיחה גבוה, של 7% ברבעון האחרון. גם התחזית של בנק ישראל עמדה פחות או יותר על המספרים האלה, בהבדלים זניחים של 3-2 מיליארד שקלים.
"בינואר 2012 ראינו שההכנסות יורדות ותיקנו את תחזית ההכנסות ואת יעד הגירעון. קבענו את תחזית ההכנסות ל-221 מיליארד במקום 232, ועדכנו את תחזית הצמיחה ל-3.2%. בפועל, הצמיחה עמדה בסוף השנה על 3.2% וההכנסות ממסים על 219 מיליארד שקלים. למרות התנאים המורכבים של משבר כלכלי עולמי, אירוע ביטחוני (עמוד ענן) ולחצים כבדים לפריצת מסגרת ההוצאות, בוצעו קיצוצים נרחבים כדי לממן הוצאות לא מתוכננות, כמו השלמת הגדר בדרום והוצאות הביטחון, חינוך חינם לגילאי שלוש-ארבע, התנאים של עובדי הקבלן ועוד.
"בנוסף, ביולי 2012 יזמנו והובלנו העלאת הכנסות בהיקף של 14 מיליארד שקלים - מתוכם 10 מיליארד שקלים במסים. מטרת החבילה הייתה להקדים ולהתמודד עם הבעיה שאותה כבר צפינו בצד ההכנסות ל-2013, ולא להמתין עד לאישור התקציב (שכידוע לא אושר בסופו של דבר, ה' מ'). בכך אפשרנו הגדלת ההכנסות בעיקר ממסים ישירים כבר בינואר 2013 וצמצמנו את הבעיה בגירעון לשנים 2013 ו-2014.
"אלה החלטות בסדר גודל של מיליארדים. זו לא פעולה פשוטה. אני לא זוכר מתי לאחרונה התקבלו החלטות בסדר גודל כזה במהלך שנה אחת. אם דבר אחד מאלה לא היה קורה, היינו עלולים להיות היום במשבר פיננסי. יותר מזה: גם אחרי שתיקנו את יעד הגירעון ל-3.4%, באמצע השנה כבר דיברנו על כך שהגירעון יהיה מעבר ל-4%. העובדה הזו גם כלולה בכל הדוחות של חברות הדירוג, שהביעו אמון בכך שהממשלה תשמור על מסגרת ההוצאה, כפי שאכן הושג. אנחנו המדינה היחידה ב-OECD שהדירוג שלה עלה בתקופה כזו".
- אומרים שלא עמדתם כחיץ מול הממשלה.
"האחריות המרכזית שלנו היא לשמור על המסגרת, ותקרת ההוצאה של התקציב אכן לא נפרצה. הממשלה קיבלה את ההמלצות שלנו. בנוסף, ראש הממשלה החליט ללכת לבחירות כי העריך שלא יוכל להעביר תקציב אחראי בתנאים האלה. עובדה זו חיזקה את האמון של השווקים בכך שהממשלה העתידית תבצע את הפעולות הנדרשות במסגרת תקציב 2013 ו-2014".
- יש הטוענים כי קיבלת החלטה מודעת, אחרי שהתברר לאן הרוח נושבת, שלא לעשות דבר.
"כמו שפירטתי, דווקא כן עשינו. עלתה שאלה אם יש מקום ללכת לקיצוצים מסיביים יותר, מעבר לשמירת המסגרת. העמדה שלי הייתה שכל עוד המשק נמצא בהאטה המדיניות הנכונה היא לא להקטין את ההוצאות מעבר למתוכנן ולא להעלות מסים מעבר למה שהועלה. הפחתת הוצאה נוספת במהלך השנה או הטלת מסים נוספים היו פוגעות בצמיחה ובתעסוקה ללא תרומה משמעותית במישור הפיננסי".