המונח "משכנתא" מזוהה בעיני רבים כהלוואה, שנוטל אדם מן הבנק, על-מנת לממן רכישת נכס מקרקעין. "לקחתי משכנתא מן הבנק כדי לרכוש דירה", כך נוהגים רבים להתבטא. לא מדויק. אכן, לעתים קרובות נוטלים מי שרוכשים נכס מקרקעין, הלוואה מן הבנק, על-מנת שיהא בידיהם לרכוש את הנכס. להבטחת פירעון ההלוואה משעבדים אלה, לטובת הבנק, ממשכנים לטובתו, את נכס המקרקעין, שלשם רכישתו הוענקה להם ההלוואה. המשכון על נכס מקרקעין מכונה "משכנתא". נכס המקרקעין נותר בבעלותו של הלווה, ומשמש כביטחון לסילוק ההלוואה.
אלא שלא רק לשם רכישת נכס מקרקעין נוטלים אנשים כאלה ואחרים הלוואות מובטחות במשכנתא. ולא רק מן הבנקים הם נוטלים הלוואות. לא אחת ולא שתיים נקלע אדם, שבבעלותו נכס מקרקעין, למצוקת נזילות ונאלץ ללוות כסף מחברו או מגורם אחר כלשהו. גם לווה שכזה, שבבעלותו נכס מקרקעין, יוכל למשכן את הנכס להבטחת פירעון ההלוואה. גם במקרה כזה תירשם על זכויותיו משכנתא לטובת המלווה. ועדיין לא הזכרנו את מי שבבעלותו נכס מקרקעין ושנעתר לבקשתו של חברו, שלווה כסף מגורם כלשהו, למשכן את זכויותיו בנכס לטובת המלווה.
נוהל ותיק של הטאבו
נוהל ידוע הוא, מימים ימימה, שרשם המקרקעין אינו רושם העברת זכויות בנכס מקרקעין, אלא לאחר שמוצגים בפניו אישורים שונים בדבר העדר חובות של בעל הנכס, המעביר את זכויותיו. על המוכר להציג אישורים בדבר העדר חובות בגין מס שבח מקרקעין, מס רכישה, מס רכוש, ארנונה והיטל השבחה.
זה שנים רבות נהוג בלשכות רישום המקרקעין בישראל, כדבר שבשגרה, שלא לדרוש את אותם אישורים ממי שמבקש לרשום משכנתא על נכס מקרקעין שבבעלותו. נוהל זה מתבסס על חוות-דעת, שנערכה בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, בשנת 1989, ושבה נקבע, כי תכלית הוראות החוק, המתנות רישום העברת זכויות בנכס מקרקעין בהצגת אישור עירייה בדבר העדר חובות, הנה להקנות לעירייה אפשרות לגבות חובות רק במקרים, בהם מוחלפת השליטה בנכס. כך, במשך שנים יכול היה הבעלים של נכס מקרקעין לרשום משכנתא על זכויותיו, גם אם באותה העת הוא היה שרוי בחובות ארנונה כבדים.
מצב זה ישתנה מעתה ואילך, בעקבות פסק-דין שיצא תחת ידיו של הרכב מורחב של בג"ץ, בעתירתה של עיריית הרצליה (שיוצגה בידי עו"ד אילנה בראף-שניר ואסף הראל). העירייה לא הסכינה עם הנוהל עתיק היומין, שבעיני רבים נראה מובן מאליו, וטענה, שהוא אינו תקין ושיש לבטלו. פסק הדין החדש מוציא את העירייה וחצי תאוותה בידה. בעוד היא טענה, כי על רשם המקרקעין לאשר רישום משכנתא רק לאחר שיוצגו בפניו אישורים הן בדבר העדר חוב ארנונה והן בדבר העדר חוב היטל השבחה, קיבל בג"ץ את טענתה בנוגע לחוב הארנונה, אך דחה את טענתה בדבר הצורך להציג אישור בדבר העדר חוב היטל השבחה.
"האם מי שמבקש לרשום משכנתה על נכס מקרקעין שבבעלותו, נדרש לפרוע את חובות הארנונה בהם הוא חב ביחס לנכס, ולשלם היטל השבחה, כתנאי לרישום המשכנתא?", פתח הנשיא אשר גרוניס את פסק הדין. בתחילת דבריו הוא הזכיר, שאחד הכלים המרכזיים, שהעמיד המחוקק בפני הרשויות לגביית חובות ארנונה והיטל השבחה, רלוונטי לנקודת הזמן, בה מבקש הנישום לרשום עסקה מסוימת במרשם המקרקעין. על-פי הדין, מי שמבקש לרשום עסקה במקרקעין נדרש לצרף לבקשתו "מסמכים להוכחה כי שולמו כל האגרות, המסים, הארנונה ושאר תשלומי החובה שתשלומם הוא תנאי לרישום עסקה במקרקעין".
בדין הישראלי מספר הוראות, המבהירות מה הם התשלומים המהווים "תנאי לרישום עסקה במקרקעין". גרוניס דן בשתי המרכזיות שבהן, אלה המצויות בפקודת העיריות (זו העוסקת בסילוק החובות לעירייה, לרבות ארנונה) ובחוק התכנון והבניה (זו העוסקת בסילוק החובות לוועדה לתכנון ובניה - היטל השבחה).
בפקודת העיריות קיימת הוראה, שלפיה כאשר מדובר בעסקה שהיא בגדר "העברה של נכס", הרי זו לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל עוד לא הוצגה לרשם המקרקעין תעודה, מטעם העירייה, לפיה סולקו במלואם החובות המגיעים לעירייה מבעל הנכס ביחס לאותו נכס. הוראה דומה במהותה קבועה בחוק התכנון והבניה. זו מתנה רישום של "מימוש זכויות במקרקעין" בהצגת אישור הוועדה לתכנון ובניה בדבר העדר חובות בגין היטלים.
"האם עסקת הלוואה המובטחת במשכנתא הינה בגדר 'העברת זכויות במקרקעין' או 'מימוש זכויות במקרקעין' במשמעות הוראות הדין הנזכרות. זאת, באופן המאפשר לרשויות למנוע את רישום עסקת המשכנתא עד שיסולקו במלואם חובות הארנונה והיטל ההשבחה הנוגעים לנכס", הציג גרוניס את השאלה המרכזית שבעתירה.
תחילה בחן גרוניס את סוגיית היטל ההשבחה, וקבע כי אין לשנות את הנוהל הקיים וכי אין לחייב את מי שמבקש לרשום משכנתא על נכס המקרקעין שלו לשלם, קודם לכן, היטל השבחה (ראו מסגרת נפרדת).
לאחר שדחה את טענות עיריית הרצליה בנוגע לחובתו של רשם המקרקעין להתנות רישום משכנתא בהצגת אישור בדבר העדר חוב בגין היטל השבחה, קיבל גרוניס את טענתה השנייה, שלפיה יש להתנות את הרישום בהצגת אישור בדבר העדר חוב ארנונה של בעל הנכס, ושינה סדרי עולם.
"האם יש לראות ברישום משכנתא על נכס מקרקעין, משום 'העברה של נכס' במובן הסעיף האמור. זאת, באופן המחייב את קבלת אישור העיריה להיעדר חובות ארנונה, כתנאי מקדים לרישום המשכנתא בפנקסי המקרקעין", שאל גרוניס.
בבחנו את המשמעות הלשונית של הדיבור "העברה של נכס" שבפקודת העיריות, ראה גרוניס להיזקק להיסטוריה החקיקתית שלה. הוא הזכיר, שמדובר ב"גלגול" של פקודה מנדטורית, שבמקורה נוסחה באנגלית ושבה נעשה, בהקשר הרלבנטי, שימוש במילה "disposition". מילה זו תורגמה בנוסח העברי ל"העברה", שעה שהמחוקק המנדטורי העניק לה משמעות רחבה יותר מאשר העברת בעלות או שכירות גרידא. גרוניס הזכיר, שבפקודת העברת הקרקעות, שבתקופת המנדט הסדירה את הרישום בפנקסי המקרקעין, צוין במפורש כי המונח disposition כולל גם עסקה של רישום משכנתא.
גרוניס לא הסתפק בכך. הוא פנה אל הוראת חוק דומה, המצויה בפקודת המועצות המקומיות והמסדירה את אותו העניין ממש במועצות המקומיות, שאינן עיריות. בפקודה זו נקבע, במפורש, כי המונח "העברה" יפורש בהתאם להגדרתו בפקודת העברת הקרקעות. "אם היינו נדרשים בהליכים שלפנינו אך ורק למלאכת פרשנותו של סעיף 21 לפקודת המועצות המקומיות, הרי מסקנתי הפרשנית הייתה, כי לשונו של סעיף 21 הנ"ל הינה ברורה וחד משמעית, בכל הנוגע לשאלה אם משכנתא מהווה 'העברה של נכס'. זאת, משום שהסעיף מפנה במפורש להגדרה שבפקודת העברת הקרקעות, בה נקבע, באופן ברור, כי משכנתא הינה בגדר העברה של נכס מקרקעין", המשיך גרוניס. מאחר שהוראה זו שבפקודת המועצות המקומיות מנוסחת באופן דומה מאוד לזו שבפקודת העיריות ומאחר שהיא משרתת את אותה התכלית, קבע גרוניס כי אין זה מתקבל על הדעת לפרש את ההוראה שפקודת העיריות באופן שונה מן האופן בו יש לפרש את ההוראה שבפקודת המועצות המקומיות. "קשה לקבל שחל בעניין כלל שונה לגבי עיריות מזה החל באשר למועצות מקומיות... יש ליתן למושג 'העברה', המופיע בשני דברי החוק, משמעות מילולית זהה", כך הוא.
באמור עד כה היה די, על-פי גרוניס, על-מנת לקבוע, כי בעת רישום משכנתא חלה חובה להציג תעודה מטעם הרשות המקומית (עירייה או מועצה מקומית), המעידה כי סולקו חובות הארנונה.
מניעת עימותים בשלב מימוש המשכנתא
אלא שהוא לא הסתפק בכך, וראה לתמוך את אותה המסקנה גם באמצעות פרשנות תכליתית של הוראת החוק הרלבנטית. בנוגע לכך, הוא דחה את הטענה, שלפיה תכלית ההוראה היא להעניק לרשויות כלי אפקטיבי לגביית חובות ארנונה ומסים עירוניים בנקודת הזמן, בה מועברת השליטה בנכס. הוא קבע, שזו אכן אחת מן התכליות המרכזיות של הוראת החוק, אך שיש בלתה.
גרוניס הזכיר, שחובת תשלום הארנונה חלה על המחזיק של הנכס, ולא על בעליו. "כאשר מי שמחזיק בנכס אינו בעליו, הרי המחזיק הוא החייב בארנונה ולא הבעלים", אזכר. הוא הוסיף והתייחס לכך, שפקודת העיריות מציבה דרישה להצגת תעודה, המעידה על כך שסולקו כל החובות, המגיעים לעירייה, רק אם מדובר בחובות של בעל הנכס וביחס לאותו הנכס. "על כן, לעתים לא יהיה בסעיף... כדי לאפשר לעירייה כלי גבייה אפקטיבי בעת העברת השליטה בנכס", הטעים.
בבססו את ההלכה החדשה, שיצאה תחת ידיו, הזכיר גרוניס, שהפרשנות שנבחרה על-ידו אינה מובילה לפגיעה בזכויות המהותיות של בעל הנכס. ככל שקודם לעסקת המשכנתא, צבר הלה חוב ארנונה, הרי החובה לשלמו אינה כרוכה במועד יצירת העסקה. הוא הוסיף והתייחס לכך, בעת מימוש המשכנתא עלולה להיווצר תחרות זכויות בין הרשות המקומית, בעלת חוב הארנונה, לבין הנושה המובטח, שלטובתו נרשמה המשכנתא. "מתן אפשרות לרשויות להיפרע מחובות הארנונה, בד בבד עם רישומה, ימנע באופן חלקי התרחשותם של עימותים אלה בשלב מימוש המשכנתא", הטעים.
סיכומה של הלכה: על רשם המקרקעין "לדרוש אישור של הרשות המקומית על היעדר חובות ארנונה (מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס), וזאת כתנאי לרישום משכנתה בפנקסי המקרקעין".
בטרם עבר לדון בסוגיה עקרונית נוספת, בה עסק פסק-דינו - האם במסגרת הליכי חדלות פירעון וכינוס נכסים למימוש משכנתה, מוקנה לחובות ארנונה והיטל השבחה מעמד עדיף על פני שעבודים שנעשו לטובת נושים מובטחים? - סיכם גרוניס את ההלכה, שנקבעה על-ידו: "בניגוד למצב הקיים, יש להתנות את רישום עסקת המשכנתא בהצגת תעודה מהרשות המקומית על היעדר חובות ארנונה. זאת, בעוד שלגבי היטל השבחה אין להטיל חובה כאמור". השופטים עדנה ארבל, אליקים רובינשטיין, יורם דנציגר ועוזי פוגלמן הסכימו עמו בשני אלה. השופטת אסתר חיות חלקה עליו בנוגע לעניין היטל ההשבחה. השופט חנן מלצר חלק על הקביעה, שעסקה בחובות הארנונה (בג"ץ 7009/04).
בקצירת האומר נציין, שבנוגע לסוגיה העקרונית האחרת, קבע גרוניס (בהסכמת כל שופטי ההרכב), כי בשלב מימוש המשכנתא, אין מוקנה לרשויות המנהליות, הנוגעות בדבר, מעמד של "נושה מובטח", בגין חובות ארנונה והיטל השבחה, וזאת הן בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים והן בהליכי כינוס נכסים, הנערכים מחוץ להליכי חדלות פירעון.
לא צריך לשלם היטל השבחה כתנאי לרישום
לפני שהכריע בסוגיית חובות הארנונה, בחן גרוניס את סוגיית תשלום היטל ההשבחה. הוא אזכר את נוהל רישום והסדר מקרקעין, שעל-פיו פעלו לשכות רישום המקרקעין עד כה, ושלפיו על רשם המקרקעין לדרוש אישור בדבר העדר חוב בגין היטל השבחה רק בעסקאות מכר (העברת בעלות) ושכירות (חכירה וחכירה לדורות). בבואו לבחון את הטענה, שלפיה נוהל זה אינו ראוי ודינו להתבטל, הוא המשיך ושאל: "מה משמעות הדיבור 'מימוש זכויות במקרקעין', והאם הוא מתייחס אף לעסקת משכנתה".
אליבא דגרוניס, פרשנות מילולית של הוראת הדין הרלבנטית אינה מביאה למסקנה ברורה וחד-משמעית. לדידו, הטענה שלפיה עסקת משכנתא מהווה "מימוש זכות" מתיישבת עם לשון הוראת החוק הרלבנטית, המגדירה מימוש זכות, בין היתר, כ"העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה...". והרי משכנתא היא, כידוע, זכות במקרקעין, אשר הענקתה טעונה רישום. ובכל זאת, גרוניס בחן את לשונה של הוראת החוק והגיע למסקנה, שהיא נתונה לפרשנויות אפשריות סותרות. לפיכך, הוא לא ראה למצות את המהלך הפרשני בבחינת לשון החוק בלבד, ובחר לפרשו גם תוך התייחסות לתכליתו.
שיקול הנזילות
"מטרתו המרכזית של ההסדר הדוחה את תשלום היטל ההשבחה למועד הענקת הזכויות במקרקעין, נוגעת לעקרון המימוש. עקרון המימוש הינו עקרון יסוד בדיני המס בישראל", הזכיר והוסיף: "לפי עקרון זה, יש למסות את הנישום או החייב רק כאשר הרווח שצמח לו קיבל ביטוי מוחשי-כלכלי". מתוך שלושה השיקולים, העומדים בבסיס העיקרון האמור, ראה גרוניס להתמקד בחשוב ביניהם - שיקול הנזילות. על-פיו "יש למסות את הנישום כאשר ברשותו סכומי כסף נזילים, המאפשרים לו לשלם את המס או ההיטל". "שיקול הנזילות עניינו בהנחות מסוימות של הדין, כי בעקבות עסקה מסוימת יהיו בידי הנישום כספים נזילים", המשיך גרוניס בהילוכו.
ומה כשמדובר בעסקת הלוואה המובטחת במשכנתא? "אם נטיל חובה של תשלום היטל השבחה בעת רישום משכנתה, יוביל הדבר, ככל הנראה, לכך שבעל הזכויות במקרקעין ייאלץ ליטול הלוואה גבוהה יותר מהנושה המובטח. זאת, אך על מנת שיוכל לעמוד בתשלום היטל ההשבחה. מסקנה כזו מעוררת קשיים שונים והיא עשויה לגרום לעוול כלכלי לנוטל ההלוואה", קבע גרוניס. הוא הוסיף וקבע, כי מאחר שכשמדובר במשכנתא, על נוטל ההלוואה להשיב למלווה את הכספים שקיבל, וזאת בניגוד לכספים, המתקבלים אצלו ממכירת הנכס עצמו לאחר. "כאשר מדובר בכספי הלוואה, אין מדובר בכספים נזילים במלוא מובן המילה", המשיך. הוא הזכיר גם, שלעתים קרובות עצם הצורך בעסקת המשכנתא נובע ממחסור בכספים נזילים, ואת זאת שבמקרים רבים, סכום ההלוואה נמוך מסכומו של היטל ההשבחה, או גבוה ממנו במידה לא משמעותית. "במקרים אלה, שיקול הנזילות אינו מצדיק בהכרח את תשלום ההיטל בד בבד עם רישום המשכנתא", כך הוא.
בהמשיכו להתייחס לשיקול הנזילות, מנה גרוניס דוגמאות נוספות למקרים, שבהם בעל הזכויות בנכס אינו מקבל לידיו כספים כתוצאה מרישום המשכנתא, ושבהם הטלת חובת תשלום היטל ההשבחה כתנאי לרישום המשכנתא תסכל את מטרת נטילת ההלוואה ותשבש אותה.
"שיקול הנזילות, שהוא עקרון היסוד העומד בבסיס ההסדר של דחיית מועד תשלום היטל השבחה למועד מימוש הנכס, תומך בגישה שאינה מסווגת את האירוע של רישום המשכנתא כ'מימוש זכות' במקרקעין", סיכם גרוניס את הדיון בסוגיה זו. הוא לא התעלם מן האינטרס של הוועדה המקומית לגבייה אפקטיבית של היטל ההשבחה, אך קבע, כי יש לבחור באפשרות הפרשנית, שאינה רואה בעסקת משכנתא משום מימוש זכויות במקרקעין.
כך, "עסקה של רישום משכנתא אינה מחייבת הצגת תעודה המעידה כי שולם היטל ההשבחה החל על הנכס הרלוונטי".