בספטמבר 2010, בפתח ישיבת הממשלה שהוצגה בה "תוכנית לאומית של הוועדה הבין-משרדית לפיתוח טכנולוגיות המקטינות את השימוש העולמי בנפט לתחבורה", אמר ראש הממשלה בנימין נתניהו: "ההתמכרות לנפט מביאה לתלות של העולם המערבי במדינות הנפט, פוגעת במעמדה ובביטחונה של מדינת ישראל וגם גורמת לפגיעה משמעותית בסביבה... אנחנו מדינה קטנה שסובלת מהתלות העולמית בנפט יותר מכל מדינה אחרת".
אין ספק, היחס של ישראל לנפט נושא את כל הסממנים הקלאסיים של התמכרות קשה, כולל הצורך במינונים גדלים והולכים, קשיי גמילה, מציאת נימוקים רציונליים לתלות ועוד. אבל ה"נרקומנים" של אותה התמכרות קשה אינם הנהגים ובעלי הרכב אלא הממשלה ומשרד האוצר, שפיתחו תלות במיסוי הדלקים מבוססי הנפט. ההכנסות מהמיסוי הזה הן כה עשירות וכה ממכרות, עד שהסיכוי שהממשלה תעשה אי פעם צעדים ממשיים בדרך לגמילה שואפים לאפס.
קרן שפע של דלק
הנה כמה נתונים מעניינים לפתיחה: בשנת 2000 עמדו הכנסות המדינה נטו ממיסוי דלקים בישראל על 5.66 מיליארד שקל. שש שנים מאוחר יותר כבר חצו הכנסות המדינה ממיסוי דלק את רף ה-10 מיליארד שקל ובשנה שעברה הסתכמו ההכנסות נטו בכ-17 מיליארד שקל. זוהי תשואה פנטסטית, שכל משקיע ספקולנט בשוק ההון היה שמח לחתום עליה.
"אין מה לעשות", תגידו, "הכלכלה המקומית התפתחה, יש הרבה יותר כלי רכב על הכביש, צריכת הדלק במשק עלתה ובהתאם גם ההכנסות ממיסוי". אלא שכאן צריך להציג עוד נתון חיוני: בשנת 2000, משקל הכנסות מיסוי הדלק נטו מכלל התמ"ג בישראל עמד על כ-1.2%, נתון מתקבל על הדעת בהשוואה בינלאומית. אבל בחמש השנים האחרונות כבר עמד משקל ההכנסות ממיסוי הדלק על 1.9% מהתמ"ג. כלומר, ההכנסות ממיסוי דלק הקדימו באופן בולט את התפתחות המשק.
מאחורי הנתונים הללו ניצבת אחת ההצלחות הגדולות ביותר של מערכת המס הישראלית. בתחילת העשור הקודם הבין מישהו באוצר שהביקוש לדלק בישראל הוא קשיח. כלומר, שהתחבורה הציבורית בעייתית ולא מספקת אלטרנטיבה מלאה, שמנגנון "שווי השימוש" מעודד נסיעת יתר בציים ושהנושא של מקורות אנרגיה חלופיים פשוט לא קיים בישראל. לפיכך, כל תוספת מס שתוטל על הדלק "תיספג" בכיס הציבורי בלי לצמצם באופן משמעותי את היקף הנסועה ואת היקף צריכת הדלק.
כיוון שמבחינה פוליטית אי אפשר להפיל על הציבור הישראלי גזירות דלק דרסטיות "במכה אחת", בוצעה העלאת מס הדלק ב"שיטת הסלאמי" המוכרת של האוצר: הוגים רפורמות מורכבות, מדורגות וקשות להבנה, שנפרסות על פני כמה שנים, מוצאים תירוצים יצירתיים למחירי הדלק הגבוהים - כמו "זינוק במחירי הדלק העולמיים", "מס סביבתי" וכדומה - וסומכים על חוסר הברירה והעדר ההבנה של הציבור הרחב.
כאשר מבודדים את השינויים החיצוניים במחירי הנפט העולמיים מגלים שהאוצר והמחוקק היו פעילים מאוד בכל הנוגע ליישום אותה "שיטת סלאמי". על פי נתוני רשות המסים, בין ינואר 2005 ליולי 2012 בוצעו לא פחות מ-14 שינויי חקיקה בנושא שינוי הבלו על דלק. מיעוטם כללו הורדה רגעית של הבלו, כדי לנטרל קפיצה חדה במחירי הדלק בעולם (ולמנוע בכך זעזועים פוליטיים) אבל רובם רשמו מגמה אחידה ובולטת של העלאת הבלו.
בתחילת 2005, למשל, עמד הבלו הקצוב על בנזין 95 אוקטן - כלומר, המס קבוע בשקלים ללא קשר למחיר הבנזין - על כ-2 שקלים. במאי 2013 הוא כבר עמד על שלושה שקלים. שוב, תשואה מרשימה ביותר שנובעת משינויי חקיקה. אנחנו לא רוצים לזרות מלח על הפצעים של צרכני הסולר הפרטיים ולפיכך נזהיר אותם מראש שלא לעיין בנתון הבא: בין 2005 ל-2013 הבלו על ליטר סולר לתחבורה עלה ב-364%. אם אתם כבר לא רואים בסביבתכם כלי רכב פרטיים המונעים בדיזל, זו אחת הסיבות.
כאמור, גם הבורות והאדישות היא נכס שלא יסולא בפז. כמה נהגים שמילאו בחודש שעבר דלק בתחנות ב-7.5 שקלים לליטר היו מודעים בכלל לעובדה שבשער החליפין הנוכחי של השקל החזק המחיר האמיתי של ליטר בנזין בישראל - אחרי הוצאות השיווק - הוא 3.3 שקלים בלבד, והשאר מסים? האם הידיעה הזאת תגרום למישהו לתדלק פחות? הפרס למוצא התשובה הנכונה הוא 17 מיליארד שקל.
צרת רבים?
כאשר מעמידים את הנתונים הללו בפני מעצבי המדיניות, מקבלים כמעט מיד את התשובה "זו הנורמה בעולם": מיסוי הדלק בישראל נמוך מהממוצע באירופה ואינו חורג משמעותית מהממוצע של מדינות OECD. הנה, למשל, מה שכתב מנהל הכנסות המדינה באוצר בדוח האחרון שלו על מיסוי הדלק: "שיעורי הבלו בישראל במונחים דולריים, הן על בנזין והן על סולר, גבוהים מהממוצע ב-OECD. עם זאת יש לסייג נתון זה בכמה דברים: שיעור הבלו הממוצע במדינות OECD כולל גם מדינות חריגות כגון מקסיקו אשר שיעור המס בהם הוא אפס... המיסוי על בנזין בישראל קרוב מאוד לממוצע האירופי, אך גבוה יותר מממוצע המדינות מחוץ לאירופה".
ואכן הטבלאות מראות שמחיר ליטר בנזין בתחנות במדינות לא מעטות במערב אירופה גבוה מזה שמשלם הנהג הישראלי, ויש מדינות שגובות יותר בלו. אלא שכמקובל בהשוואות בינלאומיות של האוצר, לעתים קרובות "שוכח" מישהו לשקלל בנתונים את כוח הקנייה המופחת באופן משמעותי של הנהג הישראלי ביחס לעמיתיו במערב אירופה.
ב-2011 טרח מישהו במרכז המחקר של הכנסת לבדוק את הנטל האמיתי של מיסוי הדלק על כיסו של הנהג הישראלי, והנה, הפלא ופלא, הנתונים קיבלו תפנית דרמטית: "מחיר הבנזין לצרכן במחירים שוטפים גבוה בשיעור של 3% בהשוואה לממוצע באירופה. אבל במונחי כוח קנייה (בשקלול המשכורת הממוצעת במשק), מחיר הבנזין גבוה בישראל בשיעור של כ-27.4% לעומת הממוצע במערב אירופה".
נחזור ונדגיש, מיסוי הדלק הוא כשלעצמו הרבה יותר הגיוני ו"סביבתי" מאשר מס הקנייה הקבוע על רכב כיוון שהוא משולם ביחס ישיר להיקף הנסועה בפועל. אלא שהנימוק הסביבתי לבדו אינו יכול להצדיק את החמדנות של המדינה ואת השימוש התכוף בהעלאת מס הדלק כאמצעי לסגור גירעונות בלתי צפויים, שכלל אינם קשורים לזיהום האוויר או לתחלואה.
נצטט בהקשר זה את הדוח האחרון של OECD על המיסוי בישראל, שפורסם בתחילת השנה: "דחיפה מעלה של המס על דלקים הוא אמצעי בהחלט בר-יישום להגדלת ההכנסות הפיסקליות, אבל הנימוק הסביבתי לעשות זאת בישראל אינו חזק במיוחד". ב-OECD, אגב, מציעים לשקול כחלופה משמעותית גם להעלאת מס הדלק וגם למס הקנייה על הרכב את הטלת "מס הנסועה" - מס יחסי שייגבה, בסיוע "קופסה שחורה" ברכב, בהתאם למספר הקילומטרים שהרכב נוסע בפועל, בהתאם לנסיעה בשעות העומס, במרכזי הערים וכדומה.
אין מוטיבציה לאלטרנטיבות נפט
כמו במקרה של מס הקנייה על רכב, כאשר מנפחים באמצעות מס את המחיר של מוצר חיוני מעבר לכל פרופורציה, נפתחת תיבת פנדורה שדרכה מגיחים לאוויר העולם שלל עיוותים ונזקים למשק. שיעורי המס הכבדים העניקו בעשור האחרון תמריץ לפריחתו של "שוק דלק שחור" בהיקף של מיליארדים רבים, שרשויות המס מנסות להתמודד איתו - בהצלחה חלקית בלבד.
כשהפער המלאכותי בין המחיר האמיתי למחיר לצרכן הוא כה גדול, נפתח גם פתח פוטנציאלי לגריפת מרווחי שיווק עשירים במיוחד. בשנים האחרונות נושא המרווחים נמצא במחלוקת רגישה בין הממשלה לחברות הדלק רבות העוצמה ושני הצדדים מציגים נתונים סותרים. אנחנו יכולים רק לצטט את מחקר הכנסת מ-2011, שקבע כי "מרווח השיווק של הדלק בישראל במונחי כוח קנייה הוא הגבוה ביותר באירופה".
כפי שהראינו בפרק שעסק בליסינג, כאשר מחיר הדלק הופך לחלק כה נכבד בעלויות הרכב, הטבת המס על צריכתו, שמעניקים המעסיקים בגיבוי האוצר, הופכת להיות תמריץ רציני לשימוש יתר ברכב. בהיבט הלאומי ארוך הטווח, העיוות הגדול ביותר שנגזר מאותה "התמכרות" של הממשלה להכנסות ממס על בנזין וסולר הוא ירידת המוטיבציה לפתח ולקדם ברצינות מקורות הנעה חליפיים לנפט. הדירקטיבה העליונה של הממשלה לכל משרד שבוחן פיתוח מקורות אנרגיה חלופיים היא "לא מוותרים על ההכנסות ממיסוי דלק בשום מחיר", וככה זה גם נראה בשטח.
מודל הרכב החשמלי של בטר פלייס, למשל, סיפק הזדמנות ייחודית להתקדמות ממשית. אמנם במודל העסקי שלה היו חורים רבים והיא לקתה בחטא היוהרה והבזבוז, ובכל זאת, זו הייתה חברה פרטית חלוצית, שהצליחה להביא לישראל מימון פרטי בהיקף שמתקרב למיליארד דולר - עם התחייבויות לסכומים הרבה יותר גדולים בהמשך - במטרה ליישם בקנה מידה ארצי מודל מעשי להתנתקות מה"התמכרות לדלק". אלא שכאשר החברה נתקלה במחסומי השמרנות והעלויות של השוק המוסדי והאוצר נדרש להכניס את היד לכיס כדי לסייע באופן פעיל בשלב ההחדרה הראשוני - למשל בהקלות ב"שווי השימוש" - היד נשארה בכיס. ההזדמנות חסרת התקדים הוחמצה.
ההווה אינו שונה בהרבה. בחודשים האחרונים יושבת ועדה בין-משרדית בהובלת האוצר כדי לגבש מדיניות-על ממשלתית חדשה בנושא מיסוי הדלקים, שתלווה את ישראל בשנים הבאות. בין השאר צריכה הוועדה להכריע עד כמה תסייע הממשלה להחדיר לישראל תחבורה המונעת בגז טבעי - משאב מקומי שיכול ליצור מהפכה של ממש - ולקדם את השימוש והפיתוח של דלקים אלטרנטיביים נוספים ושל תשתיות התדלוק שלהם.
סביב הוועדה יש הרבה "רעש ירוק" אבל מקורות פנימיים אומרים לנו שהדירקטיבה העליונה המוכרת לא השתנה: ירוק זה טוב, נקי זה חיובי, ואלטרנטיבי זה טוב ליחסי ציבור. אבל בשום מחיר לא מוותרים על היקף ההכנסות הכולל של המדינה ממסי דלק". כלומר, גם אם יוחלט על עידוד לפיתוח מקורות אנרגיה חלופיים של הנעת רכב, הם ימוסו כך שהשורה התחתונה של ההכנסות מבנזין והנפט לא תיפגע ביותר מסכום המסגרת הסמלי, שיוקצה לעניין.
אין לנו אלא לסיים בעוד ציטוט מדברי נתניהו באותה ישיבת ממשלה ב-2010: "הדלק בכלי רכב מהווה חלק עצום מצריכת אנרגיית הנפט בעולם, אך בגלל האופי המשתנה של שוקי הנפט והמחיר לחבית שעולה ויורד - עד היום לא רוכז מאמץ למצוא חלופות לנפט. אם מתחילים למצוא או לפתח חלופות כאלה כשמחיר הנפט גבוה מאוד - בו ברגע שמחירי הנפט מתחילים לרדת מאמצים אלה נעצרים. ועל כן קשה להסתמך על חברות פרטיות או גופי מחקר רגילים שיניעו ובוודאי שישלימו מחקר כזה. לכן יש צורך בממשלה".
אז הצ'ק כבר נכתב ונחתם (לפני ארבע שנים!). עכשיו רק צריך לראות אם מישהו בממשלה ייתן לו כיסוי, וכמה זה יעלה לנו.
