גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

נדלן / צילום: shutterstock

באוגוסט הקרוב עתידה הרפורמה המדוברת בחוק התכנון והבנייה להתחיל לפעול בשטח. מדובר בנוסח מצומצם של הרפורמה שאותה ניסה להעביר ראש הממשלה, בנימין נתניהו, עוד בימי הממשלה הקודמת, ותכליתה הייתה קיצור הבירוקרטיה על ידי מתן סמכויות נרחבות לוועדות המקומיות שיימצאו מתאימות. נגד מהלך זה עלתה ביקורת רבה, בעיקר נוכח מקרי עבר שהעלו חשש כי החלטותיהם של ועדות מקומיות לא מפוקחות מספיק ו/או המארג הפוליטי שבתוך העירייה יקשרו בין קבלנים לחברי מועצה ויהפוך לבעייתי.

כינסנו ארבעה מומחים בתחום התכנון והבנייה כדי לשמוע את דעתם על סוגיות בוערות בשוק הנדל"ן - עו"ד משה פרזנצ'בסקי, ששימש יועץ משפטי לוועדות מחוזיות לתכנון ובנייה, כיהן כיו"ר ועדת הערר המחוזית ומרצה במגוון מוסדות בנושאי תכנון ובנייה; עו"ד ענת בירן, שהקימה את אחד המשרדים המובילים כיום בארץ בתחום התכנון והבנייה; עו"ד צבי שוב, בעל משרד עו"ד המתמחה, בין היתר, בנדל"ן, מקרקעין, תכנון ובנייה; עו"ד יובל גלאון, היועץ המשפטי למועצה המקומית שהם והחברה הכלכלית "שהם", ובעברו יועץ משפטי חיצוני לכנסת בנושאי תכנון ובנייה ויועץ משפטי לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה בירושלים.

עיקר הרפורמה היא העברת סמכויות מהוועדה המחוזית לוועדות המקומיות. אתם רואים בכך צעד נכון או שגוי?

פרזנצ'בסקי: "ראשית, הרפורמה עדיין לא עברה בכנסת, וודאי לא נבחנה במציאות, כך שקשה לצפות את המשמעויות שעולות ממנה. עם זאת העברת הסמכויות מהוועדה המחוזית לוועדות המקומית היא דואלית. מצד אחד היא יכולה לסייע במניעת סחבת מיותרת, שכן הוועדה המחוזית עמוסה ביותר ולא סביר שהיא תעסוק בזוטי דברים. מאידך, הביקורת כלפי הוועדות המקומית, באשר למשוא פנים, אינן נטולות בסיס, ועל כך מלמדים אותנו כתבי האישום שהוגשו לאחרונה בנושאים אלה. אולם גם ללא כתבי אישום, ברור כי הוועדה המקומית 'בתוך עמה יושבת', והיכולת להטות אותה גדולה יותר".

שוב: "לטעמי זה צעד נכון, בעיקר בגלל המחסור בכוח האדם והעיכובים של תוכניות בוועדות המחוזיות. כך הוועדות המקומיות יוכלו לקדם ולפתור בעיות מינוריות, בעוד המחוזיות יתעסקו בעיקר בדברים הגדולים".

בירן: "לדעתי הבעיה הראשונה בהעברת הסמכויות הזו היא שהגדרות החלוקה כל כך מורכבות, שצפויים ויכוחים ודיונים ארוכים לגבי כל תוכנית שתוגש - האם היא בסמכות מקומית או מחוזית? כבר היום הוויכוחים הללו מוציאים את העוקץ מהיתרון שהיה אמור להיות לתוכניות שבסמכות הוועדה המקומית, כי הוועדה המחוזית מושכת אותן אליה. לתוכניות בסמכות מקומיות גם ניתנת זכות ערר לוועדת הערר, כך שזמן הדיונים בהן לעתים ארוך יותר מהגשת תוכנית לוועדה המחוזית. על מנת לייעל את המערכת הכי חשוב לקבוע ודאות משפטית ותכנונית ביחס לחלוקת הסמכויות בין הוועדות".

גלאון: "מבחינתי העברת הסמכויות היא תהליך נכון. ועדות מחוזיות אמורות לתכנן מתחמים גדולים ולשקול שיקולי מאקרו. השם הרע שיצא לוועדות מקומיות בתחום טוהר המידות אינו מוצדק, והחריג אינו מעיד על הכלל".

הרפורמה המקורית, שכונתה רפורמת המרפסות, הייתה אמורה להעניק פטור מהיתר להליכים מסוימים, ומכאן גם נבע שמה. אך לבסוף, הרפורמה שאושרה עברה צמצום משמעותי, ובהתאם מכונה כעת רפורמת הפרגולות. לפי חלק מחברי הפאנל, בישראל 2014 עדיין לא התייתר הצורך בכלל אישורי הבנייה ובבקרה, ואילו אחרים דווקא סבורים כי מתן פטור רחב יותר היה מקל על הבירוקרטיה המסואבת.

גלאון: "מערכת התכנון בישראל בנויה על עיקרון מרכזי - יוצרים תוכנית כללית, ולאחר אישורה גוזרים מתוכה ועל פיה היתרי בנייה. אלה חייבים להיות תואמים במדויק לתוכנית, או שאינם חוקיים. הבעיה היא שהתוכניות מסובכות וקשה להוציא מהן היתרים 'נקיים מספקות'. בנוסף, פעמים רבות היזמים נותנים פרשנות מתוחכמת לתוכנית כדי לקבל יותר זכויות, ולכן, לדעתי, בישראל 2014 יש עדיין הכרח לבדוק כל בקשה להיתר בשבע עיניים. וחשוב מכך - הליך הבדיקה של היתר נועד למנוע התמוטטות של מבנה, ולכן אי אפשר לחשוב בכלל על הליך ללא כל בקרה".

בירן: "אני לא מסכימה. לאור ניסיוני הרב בתחום, אני טוענת כבר זמן רב שיש להרחיב את רשימת המקרים שבהם אין צורך בהיתר. כיום יש צורך בהיתרים כמעט לכל פעולה שמבצעים בבניין או בקרקע. במקרים רבים מדובר בגזרה שהציבור אינו יכול לעמוד בה, ואין לו היגיון מבחינה כלכלית ותכנונית. התוצאה היא שרבים עוברים על החוק מבלי לדעת זאת בכלל, ובתי המשפט מוצפים בתיקים פליליים על בנייה פעוטה ללא היתר, או בחריגה שאין לה שום השפעה על הסביבה".

שוב: "יהיה נכון לבחון זאת לאחר תקופה שבה ייבחנו המסלולים החדשים, אך מתווה השחרור וזירוז הליכי הרישוי הוא בכל מקרה מבורך".

"הבעיה בוועדות הערר היא חוסר יכולת האכיפה"

ייתכן שהקלה בהיתרי הבנייה אכן תקל על הבירוקרטיה, אבל גם צריך לשאול עד כמה הליכי הרישוי מקשים על תהליך הבנייה והאם זה לא יפגע במטרתם לדאוג לאינטרס הציבורי, ולשמור את זכות ההתנגדות למי שעלול להיפגע.

בירן: "הליך הרישוי כיום מקשה מאוד על מבקשי היתרים ומיטיב עם מתנגדים. ריבוי הבירוקרטיה והאפשרות הרחבה להגשת התנגדויות ועיכוב היתרי בנייה גורמים לסחבת קשה, וזו אחת הסיבות לכך שאנשים נרתעים מהגשת בקשות להיתרים ומעדיפים לבנות ללא היתר".

שוב: "המסלול סביר ואובייקטיבי, ולאחר התיקון הוא יהיה קל יותר. עם זאת, ועדות לא מיישמות את האפשרות שיש להן לחייב מתנגדים קנטרניים בהוצאות, ובכך הוא מיטיב יותר עם המתנגדים".

גלאון: "הוועדה המקומית מפרסמת הודעה על כל בקשה מיוחדת שמתקבלת אצלה, ומזמינה את מי שמושפע מכך להגיש התנגדות. זהו אמנם הליך ארוך, אבל מדובר במלאכה חשובה מאוד שמאזנת בין צורכי התושבים".

החלטות רבות שנוגעות לתוכניות בנייה מגיעות לפתחן של ועדות הערר, שדנות בהתנגדות הציבור לתוכניות בנייה מסיבות שונות. האם לדעתכם הן בכלל מאריכות את משך התהליך? האם להחלטותיהן יש כלל השפעה?

פרזנצ'בסקי: "לדעתי ועדות הערר הן גוף מוצלח מאוד שיוצר איזון נכון מול הוועדה המקומית, כגוף אובייקטיבי, מקצועי ושומר סף נגד שחיתות שלטונית. התפקיד הכפול שלה - מחד גוף מעין שיפוטי ומאידך גוף תכנוני - מאפשר אוזן קשבת לסוגיות תכנוניות באופן מוצלח בהרבה מאשר בתי המשפט המינהליים. ועדות הערר גם קידמו באופן דרמטי את מהירות ההליך התכנוני, תוך מיצוי כלי ההתנגדות והערר, וכך השביחו את פעילות הוועדות המקומית מבחינת איכות ומהירות עבודתן ונימוקי החלטותיהן. עם זאת, אחת הבעיות שלהן היא היעדר יכולת האכיפה. גם בסוגיות שבהן הן מתערבות, לרוב הנושא חוזר לוועדה המקומית שיכולה לבצע 'מקצה שיפורים' בתוכנית. ועדת הערר אינה יכולה להוציא היתרי בנייה בעצמה, והעובדה שהיא אינה 'התחנה האחרונה' במסלול ההיתר מקשה על היכולת להוציא לפועל את החלטותיה".

שוב: "ועדות הערר הן אחד הגורמים החשובים כיום במסלולים השונים, והן בהחלט מהוות ערכאה אמיתית; הן מתוות מדיניות, בעיקר נוכח העובדה שבית המשפט המינהלי ממעט להתערב בשיקולי התכנון שהן מפעילות. אני מסכים שחוסר היכולת לאכוף את ההחלטות שלהן בבית משפט למשל פוגע מהותית ב'שיניים' שלהן".

גלאון: "ועדות הערר הן אחת ההצלחות הגדולות ביותר בתחום התכנון והבנייה, והגורם היעיל ביותר במערכת התכנון. למזלנו, מונו לתפקידי היו"ר אנשים מוכשרים, ולא מינויים פוליטיים, והדיונים התקיימו והסתיימו תוך חודשים ספורים. זו פשוט שמחה לעיניים".

בירן: "היתרון המרכזי של ועדות הערר הוא בכך שהן אמורות להיות בעלות שיקול דעת עצמאי, ולא כפופות לוועדות המקומיות, למשרדי הממשלה או לציבור בוחרים זה או אחר. הסכסוכים שמגיעים אליהן הופכים אותה ליותר משפטית מאשר תכנונית. זה טבעי משום שכל נושא התכנון והבנייה מוסדר ברגולציה מסובכת, שהיא לכשעצמה עניין משפטי. היתרונות של ועדת הערר נשחקים, ועלולים להישחק אף יותר, ככל שתהיה יותר התערבות בשיקול דעתה וככל שיועמסו עליה יותר נושאים לטיפול. אלה יגרמו לכך שההחלטות שלה תינתנה לאחר חודשים ארוכים, מה שיהפוך אותה ל'חסם' להוצאת היתרים ותוכניות, במקום מכשיר לקידום וייעול ההליכים".

"בשנים הראשונות תמ"א 38 הייתה נפילה"

חברי הפאנל התייחסו גם לתוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38) ולהשפעתה בעשר השנים שעברו מאז אושרה בממשלה. הדעות חלוקות בדבר יתרונות התוכנית לעומת חסרונותיה, וגם כאן עולה הסוגיה של שיקול הדעת של הרשות המקומית במתן היתרי בנייה.

בירן: "התוכנית התחילה בצורה בעייתית, כי היא לא נתנה מענה כלכלי ומשפטי מספק, אך במהלך התיקונים שנערכו בה היא השתפרה מאוד. קושי אחד בה הוא שהיא אינה מחייבת, ולרוב נתונה לשיקול הדעת של הוועדות המקומיות. אלה לא מתלהבות לאשר תמ"א 38 כי היא מגדילה צפיפות ומחייבת התארגנות מבחינת שטחי ציבור ותשתיות, ומאידך הבנייה פטורה מהיטל השבחה. כלומר, מבחינת הרשות המקומית, בהרבה מקרים תמ"א היא רק עלות שאין בצידה תועלת כלכלית".

שוב: "בשנים הראשונות שלה התכונית ללא ספק הייתה נפילה, ולא היה לה כל מימוש או יישום - לא במרכז ולא בפריפריה. באמת תיקונים 2 ו-3, שאפשרו לקבל זכויות מוגדלות גם בהריסת המבנה קיים, שינו מגמה וראינו ניצול מכובד יותר שלה. עם זאת, היעדר אחידות בגישת הרשויות, העובדה שלא ניתנו הנחיות כוללות שמתייחסות לתוכנית בהיבט ארצי ועצם זה שאין מענה לשכונה שלמה, הם פגמים גדולים בה".

פרזנצ'בסקי: "תמ"א 38 היא תוכנית מורכבת ובעייתית, עם יתרונות וחסרונות. למשל, היא נועדה לחזק מבנים מפני רעידות אדמה, אך בפועל משמשת להתחדשות עירונית. על פניו אין פגם בהשגת שתי המטרות, אך לא מדובר בתוכנית כוללת שנותנת מענה לסוגיות מהותיות - האם התשתיות מאפשרות זאת, האם ישנם מספיק שטחים ציבוריים, מבני ציבור (כיתות בבתי ספר, גני ילדים, שטחי מסחר וכדומה). למרות שנראה שהסוגיות הללו אינן מהותיות ברמת המבנה הבודד, צריך לשאול מה יקרה אם עשרות בניינים בשכונה יבצעו את התוכנית? הרי מטרת המדינה היא לכאורה לאפשר לכמה שיותר מבנים לבצע את החיזוק, כך שסוגיית המאקרו צריכה להעסיק את קובעי המדיניות".

בירן: "הנושא אכן מורכב. מבחינת תכנון עיר אין היגיון לאפשר תוספת אחידה של 2.5 קומות בכל אזור - יש אזורים שזקוקים ליותר קומות וכאלה שצריך לשמור בהם על הבנייה הנמוכה. קושי נוסף עולה באזורים שבהם יש בנייה ישנה שזכאית לתמ"א לצד בנייה חדשה שאינה זכאית לה. עלול להיווצר שם כאוס תכנוני ופגיעה באלו שאינם זכאים לתמ"א".

פרזנצ'בסקי: "סוגיה שנוגעת לחריגה מהמסגרת התכנונית הגיעה לאחרונה לפתחו של בית המשפט המינהלי בחיפה. במקרה מסוים הוועדה המקומית דרשה לראות תחשיב כלכלי כדי לקבוע אם התוספת המבוקשת אכן נדרשת לצורך החיזוק. היזם ערער על ההחלטה וועדת הערר קבעה שאכן דרישה זו אינה במקומה. לטעמי צדקה הוועדה המקומית בדרישתה, שכן כל מהות התמ"א היא לאפשר את חיזוק המבנה, וכל בנייה מעבר לכך עלולה לפגוע בשכנים ובנכסים צמודים. השאלה היא כיצד להתייחס לבקשה? בדומה להקלה, או בדרך אחרת? הסוגיות הללו אינן ברורות מתוך לשון התמ"א, ויש סיכון שהתוכנית משמשת גם מנוף לעשיית רווחים קלים על חשבון הציבור, שבהיעדר תכנון כולל סובל מתכנון לקוי ותוספות בנייה משמעותיות".

בירן: "לכל אלה אני אוסיף את הנושא של דיני קניין, שעוד לא נמצא לו פתרון מספק בחוק. גם לאחר 10 שנים, קשה עד בלתי אפשרי לאלץ דייר סרבן להסכים לתמ"א, במיוחד כאשר מדובר בפגיעה בקניינו הפרטי ולא ברכוש המשותף".

גלאון: "לדעתי מדובר בתוכנית נכונה, שמצליחה סוף סוף לצבור תאוצה. אמנם ערכי הקרקע בפריפריה אינם מאפשרים עדיין רווחיות ממנה, בטח לעומת תל אביב, אך ככל שהתופעה תתרחב ייכנסו חברות הבנייה הגדולות ואז נהיה עדים לפריצת דרך בתחום התמ"א".