יוסף שפירא / צלם: איל יצהר
"תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. תחזית ההכנסות של המדינה ממסים היא אבן-יסוד בהכנת תקציב המדינה, אך למרות חשיבותה הרבה נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולחריגה מן הגירעון המתוכנן" - כך עולה מדוח מיוחד על משרד האוצר שמפרסם היום (ג') מבקר המדינה, יוסף שפירא, שבדק את "הכנת תקציב 2011-2012 ועמידה ביעד הגירעון".
עוד קובע הדוח כי "נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת החלטות, בתיעוד שלהם ובשקיפות נתוני הגירעון לציבור".
נזכיר, כי התקציב לשנים 2011-2012 היה דו-שנתי והוכן כבר במחצית 2010 - כשנה וחצי לפני תחילת השנה התקציבית. בשנת 2012 הסתכם הגירעון התקציבי בכ-39 מיליארד שקל (4.2% תוצר) - יותר מכפול מתחזית של 18 מיליארד שקל (כ-2% תוצר בתקציב המקורי). "הפספוס" הזה גרם לביקורת ציבורית עצומה והיווה נקודת שפל עבור משרד האוצר תחת ניהולו של שר האוצר דאז יובל שטייניץ.
בנוסף, ההכנסות ממסים לשנת 2012 היו אמורות להסתכם, על-פי התחזית, בכ-265 מיליארד שקל, אך בפועל נגבו כ-247 מיליארד שקל בלבד - פער של 18 מיליארד שקל. מי שהכין תחזיות אלו היה ד"ר אודי ניסן, שהשלים את הקדנציה הקצרה ביותר כממונה על התקציבים אי פעם (יש אומרים כי חזה את המחדל הזה) והפך מאוחר יותר ליו"ר דלק של יצחק תשובה.
"לא הוגשה הצעה למדיניות חלופית"
באוגוסט 2011 הבינו באוצר את גודל הסטייה, ובדוח חריג שחיבר סגן הממונה על התקציבים באוצר, אייל אפשטיין, הוא הצביע על "היעדר שמרנות" בהכנת תחזיות התקציב לשנים 2011 ו-2012: "האומדן (להכנסות המדינה ממסים בתקציב - א.פ) נעשה באופן שאינו שמרני. היעדר השמרנות מקבל משנה תוקף בבואנו לבחון את תחזית ההכנסות לשנת 2012. בשנת 2012 החשיפה הייתה משולשת: סביבת צמיחה של 4% נראית כתחזית אופטימית מדי, יחס גמישות של 1.5 אינו ריאלי, גם בסביבת הצמיחה החזויה קל וחומר בתרחיש להאטה", כתב אפשטיין לבכירי המשרד.
הדוח מבקר את הממונה על התקציבים באותה התקופה, גל הרשקוביץ, שכיהן בתפקיד מאוגוסט 2011, לאחר גיבוש התקציב, ועד אוגוסט 2013. בישיבה בוועדת הכספים שנערכה באוקטובר 2011, אמר הרשקוביץ, לפי המבקר, כי "הגירעון הצפוי הוא 2.6% ביחס ל-2% מהתמ"ג, כפי שנקבע על-פי הכלל הפיסקאלי", וכי "זהו אומדן סביר... והוא נכון לנקודת הזמן הזאת". זאת, למרות שבאותו הזמן כבר היו למשרד האוצר נתונים שהעידו על גירעון שצפוי להיות גדול מ-3%.
הביקורת של המבקר מופנית גם כלפי מנכ"ל האוצר, דורון כהן, שלפי הדוח הציג באותה ישיבה תחזית צמיחה מופרזת, שעל-פיה נקבעה, בין היתר, תחזית הכנסות וגירעון של 4%, שהייתה גבוהה בהרבה מזו של גורמים אחרים כמו בנק ישראל (3.2%) וד"ר מיכאל שראל (3.1%), שכיהן בתחילת השנה ככלכלן הראשי של קבוצת הראל ובאותה שנה מונה לכלכלן הראשי של האוצר.
"עדיין אין לנו אינדיקטורים שמפריכים את ה-4%, ואנחנו עדיין מציגים את ה-4%. חשוב להדגיש שמשרד האוצר הוא הכי אופטימי בעניין הזה", מסר כהן באותה ישיבה.
בתשובתו למבקר אמר כהן כי "תחזית האוצר ניתנה תוך הסתייגות ואף תוקנה". מנכ"ל האוצר אף ביקש לציין כי חילוקי הדעות נגעו לתחזיות ואומדנים, אך "באשר למדיניות, ככל שהיו חילוקי דעות הם נאמרו כהערת אגב ואיש לא הגיש הצעה למדיניות חלופית".
בניגוד להחלטת הממשלה
בדוח הביקורת מספק המבקר הוכחה נוספת לכך ש"הכתובת הייתה על הקיר". כך, בנובמבר 2011 שלח אבישר כהן, סגן החשכ"ל, מכתב לכלל מנהלי האגפים באוצר שבו נכתב מפורשות: "חזוי בשנת 2012 גירעון של 3.5% עד 3.9% מהתמ"ג", וכי "חזאים מחוץ למשרד האוצר... נמצאים ב-2012 בתחזית גידול תוצר ריאלי של 3% עד3.2% ותחזית גביית מסים של 215 עד 223 מיליארד שקל".
מהדוח עולה, כי בנובמבר 2011 התקיימה ישיבה גורלית בנושא כאשר אפשטיין קרא לטיפול דחוף בגירעון התופח וקיבל את תמיכתה המלאה של החשכ"לית מיכל עבאדי-בויאנג'ו, שהחלה להתריע על בעיה בגירעון עוד קודם לכן ואף קראה לביצוע צעדים בנושא.
לפי הדוח, הרשקוביץ התנגד וסבר כי אין לבצע שינויים (קיצוצים או העלאת מסים). מאוחר יותר, הדיח הרשקוביץ את אפשטיין מתכנון התקציב על רקע המתיחות ששררה ביניהם. לשאלת המבקר השיב הרשקוביץ כי ההחלטות שהתקבלו באותם ימים היו "משותפות לכל הנהלת האוצר בראשות המנכ"ל".
באופן עקיף, המבקר קובע כי גם לראשי בנק ישראל הייתה תרומה ל"פספוס" הגירעון, כאשר פרופ' סטנלי פישר וקרנית פלוג תמכו בעמדתו של הרשקוביץ וקבעו כי "אין הכרח בשלב זה (דצמבר 2011 - א.פ.) שהממשלה תנקוט בצעדי מדיניות כדי להקטין את הגירעון כבר ב-2012". ביקורת הופנתה גם כלפי יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה (מל"כ), פרופ' יוג'ין קנדל. לפי המבקר, המל"כ "לא הכינה חוות-דעת כתובה בדבר התשתית המקרו-כלכלית ששימשה להכנת תקציב המדינה לשנים 2011-2012", זאת בניגוד להחלטת הממשלה מספר 430 הקובעת כי אחד מתפקידי המועצה הוא הכנת חוות-דעת שכזו.
קנדל הסביר למבקר כי למועצה לא ניתן די זמן להכנת חוות-דעת בדבר הכנת התקציב, וכי המועצה מנסה להאריך את הזמן המוקצב לה למטרה זו. עוד טען, כי הדיונים המרכזיים בדבר הכנת התקציב מתקיימים במשרד האוצר, וכי לדיונים עם גורמים מחוץ למשרד האוצר, כדוגמת המועצה, מגיע האוצר רק בשלב מאוחר כאשר הוא כבר מחזיק בעמדה מגובשת ומגן עליה.
חוסר שקיפות
בדוח ישנה ביקורת גם על ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שטרם קידם את הצעת החוק בנושא המועצה הלאומית לכלכלה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה, וזאת למעלה מ-7 שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה על הקמתה והעובדה כי המועצה כבר הכינה טיוטה של הצעת חוק.
לאחר בדיקה מקיפה המבקר מסיק כי למשרד האוצר אין נוהל שקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות ממסים, מי אחראי להכנתה ומי הגורם המאשר.
הליקויים הרבים שנמצאו בהכנת אותה תחזית, תרמו, לדברי המבקר, "להגדלת הגירעון מעבר למתוכנן". עוד מעלה הבדיקה, כי משרד האוצר משתמש בשתי תחזיות הכנסה וגירעון שונות לאותם טווחי זמן - אחת של אגף התקציבים ואחת של החשכ"ל.
נושא רגיש במיוחד עבור מבקר המדינה הוא חוסר השקיפות שבא לידי ביטוי בחוסר התיעוד של משרד האוצר בהכנת התקציב. בדוח נכתב כי "משרד מבקר המדינה מעיר זאת הפעם הרביעית למשרד האוצר על היעדר תיעוד של ישיבות שהן צומת מרכזי בקבלת ההחלטות".
בעיה נוספת שעולה מדוח מבקר המדינה היא העובדה שמשרד האוצר "לא בודק אם ההתחייבויות העתידיות עומדות במגבלת ההוצאה על-פי החוק", נכתב בדוח.
"לפני הממשלה לא מוצגת המשמעות של התחייבויות עתידיות שהיא מקבלת עליה ושל אי-התכנסותן לתוואי ההוצאה והגירעון הממשלתי שנקבעו בחוק, ואין לה כל מגבלה להתחייב להוצאות שצפויות לחרוג מתוואי ההוצאה הקבוע בחוק".
מה ממליץ המבקר?
בעקבות הליקויים המבקר המליץ על שורה של צעדים: כך, למשל, הוא מציע כי תהליך הכנת התחזיות צריך להתבצע "באופן סדור ולהסתמך על נוהל מתאים שיציג את ההסתברות לסטיות מהתחזית ואת מחירן". כמו כן, מפציר המבקר בשכלול המודל האקונומטרי של משרד האוצר כדי לאפשר חיזוי של ההכנסות ממסים גם באירועים של האטה והאצה בקצב הצמיחה.
בנוסף ממליץ המבקר על צעד שכבר ננקט, בעיקר על-ידי בנק ישראל, והוא ביצוע בדיקה מקצועית של התנאים הכלכליים המבדילים בין גירעון מבני לגירעון מחזורי. כלומר, להבחין בין גירעון שנובע ממחזור עסקים שלילי (מיתון או האטה) שפוגע בהכנסות המדינה, לבין גירעון שהוא פרמננטי ונובע מרמת הוצאה שהיא גבוהה באופן עקבי מרמת ההכנסות של הממשלה.
עוד מומלץ, לחזק את אגף הכלכלן הראשי - הכנסות המדינה - מחקר וקשרים בינלאומיים - אגפים שנשחקו קשות בעשור האחרון ואמורים לספק את התשתית המדעית לביצוע תחזיות. "הכנת תחזית הכנסות נאותה ועמידה ביעד ההוצאה העתידי חיוניים לשמירה על חוסנה הכלכלי של המדינה ועל קיימות פיסקאלית למען הדורות הבאים", כותב המבקר בדוח.
הדוח נוגע בנקודה רגישה נוספת: יחסי הגומלין במשרד האוצר, וממליץ "להסדיר את חלוקת הסמכויות בתוך משרד האוצר בין המנכ"ל לבין ראשי האגפים" (למנכ"ל האוצר אין סמכויות סטטוטוריות כלל - א.פ). נציין, כי האחרון שניסה לבצע מהלך כזה היה חיים שני (שכיהן בעבר כמנכ"ל משרד האוצר) וזכה להתנגדות נחרצת מטעם אודי ניסן, הממונה לשעבר על התקציבים באוצר, ומי שכיהן אז כחשכ"ל, שוקי אורן.
לסיכום כותב המבקר כי "הכנת תחזית הכנסות נאותה ועמידה בתוואי ההוצאה העתידי הם אדנים מרכזיים הנחוצים לשמירה על חוסנה הכלכלי של מדינת ישראל ועל קיימות פיסקלית לטובת הדורות הבאים".
היכן היה שטייניץ?
למי שתהה היכן היה שר האוצר בכל הסיפור הזה, התשובה מאוד מפתיעה: יואל באריס, היועץ המשפטי של המשרד, אסר על השר דאז, יובל שטייניץ, להתערב בתחזיות. לפי הדוח, באריס הודיע לשר כי הוא "לא יכול להתערב בקביעת התחזית מפני שמדובר בעניין מקצועי".
שטייניץ, בתשובתו לביקורת, אישר את הדברים ואמר כי "המדיניות הכלכלית ב-2012 היא במבחן התוצאה הצלחה ברורה וחד-משמעית, למרות הפרמטרים הבעייתיים והמכבידים: המשכו של המשבר הגלובלי, החולשה החמורה באירופה והיעלמותו הפתאומית של הגז הזול כמקור אנרגיה... התוצאות שהושגו הן כדלקמן: ישראל צמחה בשיעור של 3.4%, האבטלה המשיכה לרדת בקצב מרשים מ-7.5% ל-6.3%... בתחום יחס חוב-תוצר נמשכה הירידה... המדיניות המקרו-כלכלית שעליה החליט שר האוצר הייתה סבירה ונכונה. מדיניות שעיקרה להימנע מהטלת מסים משמעותית בשנה שאובחנה כבעייתית מראש כדי שלא לפגוע בדינמיקה של צמיחה גבוהה והורדת האבטלה".
הדוח מבקר גם את דובר משרד האוצר, בועז סטמבלר, וקובע כי בניגוד לחודשים אחרים, בהודעה על ביצוע התקציב והגירעון בשנת 2012 לחודשים ינואר-ספטמבר וינואר-אוקטובר "גם דובר האוצר לא פרסם בהודעה לעיתונות את הגירעון המצטבר של 12 החודשים האחרונים, וזאת למרות שיחידת החשכ"ל הכניסה את הנתונים הללו המצביעים על חריגה קשה מהגירעון שהתקרב ליותר מ-4% תמ"ג".
סטמבלר מסר בתגובה למבקר כי כל הודעה עוברת אישור מנכ"ל ושר, וכי אם פרט הושמט זה לא נעשה על-ידי מי מצוות הדוברות.
ממשרד האוצר נמסר בתגובה כי "דוח מבקר המדינה מתייחס לתקופת כהונתו של שר האוצר הקודם. עוד בטרם פרסום דוח המבקר לשנת 2012, ביצעה הנהלתו הנוכחית של משרד האוצר מהלכים מרכזיים המספקים מענה לממצאים שעלו לגבי העבר, ומשפרים באופן ניכר את תהליך הכנת התקציב והמעקב אחר ביצועו:
"1. חיזוק מעמדו ומקצועיותו של אגף הכלכלן הראשי, והגדרתו כאחראי במשרד האוצר על עריכת התחזיות שבבסיס התקציב.
"2. הנהגת מעקב חודשי שוטף אחר ביצוע התקציב בפורום הנהלת המשרד, בראשות מנכ"לית המשרד, בו מנותחים הפערים בין התכנון לביצוע בצד ההוצאות וההכנסות של התקציב, ומגובשים הצעדים הנדרשים לטיפול בהם. מדי רבעון מוצגת תחזית ביצוע מעודכנת לסוף השנה, כך שתמונת המצב המשתנה מוצגת בזמן אמת ולא בדיעבד, באופן שמאפשר ביצוע מהלכים שיבטיחו עמידה בתקציב.
"3. ביטול התקציב הדו-שנתי".
