גלעד ארדן / צילום: קובי גדעון - לע"מ
אחרי שהעביר את חוק רשות השידור, גלעד ארדן הולך לקראת מה שנראה כמהפכה מקיפה בפיקוח על כלל שידורי הטלוויזיה והתוכן בישראל. היום (ד') הוגש דוח ביניים של הוועדה לבחינת הרגולציה (אסדרה) בשידורים המסחריים בראשותו של ד"ר עמית שכטר, ובראשו החייאה של ההמלצה להקים רשות תקשורת שתפקח על שוק השידורים המסחריים והרב-ערוציים בישראל, ולא מן הנמנע שגם על השידור הציבורי. במסגרת זו, ההמלצה היא לסגור את משרד התקשורת.
לצד זה מציעה ועדת שכטר שיטת רגולציה חדשנית, לפיה על השחקנים החדשים בשוק הטלוויזיה הרב-ערוצית - כמו המיזמים המתוכננים של סלקום ופרטנר - לא תחול רגולציה כלל. ככל שנתח השוק שלהם ילך ויגדל, כן יחולו על השחקנים כללי רגולציה שילכו ויחמירו. במקביל, הרגולציה של הוט ו-yes תלך ותפחת ככל שהן יאבדו נתח שוק.
"אנחנו מצויים בתקופת ביניים שאת אורכה לא ניתן להעריך כעת", קובע הדוח. "תחילתה במבנה אספקת השירותים וצריכתם הנוכחית; המשכה בתהליך השינוי של הרגלי צריכת התוכן על-ידי הציבור, שינוי שאת קצבו לא ניתן לצפות נוכח ריבוי משתנים טכנולוגיים, כלכליים, חברתיים ואחרים, וסיומה בהתייצבות סביבת התקשורת סביב מודל חדש, שייתכן שאף הוא יהיה מודל דינמי ומשתנה".
במילים אחרות, הדוח מוגש רגע לפני הטלטלה שעומדת לעבור על שוק התוכן הישראלי, עם כניסת שחקנים חדשים מצינורות תשתית חדשים לחלוטין. הוועדה, שמכונסת כבר קרוב לחצי שנה, נמצאת בשלב הביניים של עבודתה, והיא עדיין מבקשת מהציבור שורה של תשובות לשאלות שנותרו פתוחות.
הנה עיקרי הדוח:
איך תראה רשות התקשורת החדשה?
ועדת שכטר מצאה כי בכל העולם הולכים ונסגרים משרדי התקשורת ומוחלפים ברשויות. הנושא הזה עלה וירד שוב ושוב לדיון, ואף עמד על סדר יומו של השר הקודם במשרד, משה כחלון.
"בלי זה, זה בלתי אפשרי", אומר שכטר ל"גלובס". "בעידן שבו הכול עובר על אותה רשת, אין מקום לכל-כך הרבה רגולטורים, ויש צורך ברשות תקשורת דינמית שתוכל להתאים את הרגולציה ככל שהתקשורת משתנה".
רשות התקשורת המוצעת - שתחליף כאמור את משרד התקשורת, ובראשה יעמוד פקיד ולא שר - תחליף את מועצת הכבלים והלוויין ואת הרשות השנייה ברגולציית השידורים בישראל, ויהיו לה אותן סמכויות שיש היום למשרד התקשורת גם בפיקוח על שווקי התשתיות (בזק).
בדוח לנדס מומלץ גם להכניס לפיקוח על-ידי רשות זו את השידור הציבורי, ולו רק על מנת לוודא כי כל מחויבויות התאגיד החדש שיקום ימולאו. נושא זה יעמוד לשימוע.
המטרות העיקריות של רשות התקשורת המוצעת יהיו צרכניות, כשהעיקרית שבהן היא להוריד אותה כמה שיותר מהגב של הגופים המשדרים בכל הקשור לתוכן.
למעשה, לרשות התקשורת יוענקו סמכויות רבות יותר בתחום הצרכני. הרעיון הוא שהיא תשקוד על "הבטחת שירות ונגישות לציבור הרחב", ותקבע יחד עם הגופים המפוקחים חובות רגולטוריות בסיסיות כמו כללי אתיקה, סיווג וסימון של תכנים לא הולמים והנגשה לבעלי מוגבלויות (תרגום סימולטני, למשל). עקרונות אלה יחולו על כל השחקנים מרגע כניסתם לשוק. כמו כן, תימשך ההקפדה על "תחרות הוגנת ומניעת ריכוזיות בתחום התוכן", קובע הדוח.
המלצה זו להקמת רשות חדשה, אם ייבחר השר ארדן לקבל אותה, מייתרת לחלוטין את רעיון המיזוג הרגולטורי שתוכנן (מועצת הכבלים והלוויין והרשות השנייה), וזה עשוי להפוך להיות רק שלב ביניים עד הקמתה של הרשות החדשה.
על מי תהיה בכלל רגולציה?
קוראים להם בעגה המקצועית "ספק שירות אודיו-ויזואלי", אבל למעשה מדובר בגופים שמספקים שירותי תוכן, בין אם מדובר בערוץ אחד כמו 2 או 10, ובין אם מדובר בגופים רב-ערוציים כמו הוט ו-yes, והמיזמים החדשים המתוכננים לסלקום ולפרטנר, לפי שעה.
את התוכן של הגופים הללו ניתן יהיה לקלוט על גבי תשתית אלקטרונית - כלומר, אפשר כבר להיגמל מהמילה הארכאית "טלוויזיה", ומדובר למעשה על כל מסך שבנמצא, שיהיה בו מנגנון לארגון תוכן או לוח שידורים.
בסופו של דבר, התוכן אמור להיות מיועד לציבור בישראל. תוכן, אגב, הוא "יצירה אודיו-ויזואלית המופקת מקצועית (professionally produced) למטרות רווח", על-פי הדוח.
כאמור, כללי הרגולציה הבסיסיים (אתיקה, סימון וסיווג, הנגשת בעלי מוגבלויות, חובת הנשיאה של ערוצי החובה ותמיכה בהפקות מקור) יוחלו על ספקים העונים על הקריטריונים על-פי מדרגות הנובעות מרמת ההכנסה, נתח השוק או מכמות המנויים שלהם.
"עולמות הטלוויזיה, הרגלי הצפייה והאופן שבו אנו צורכים תוכן משתנים כל הזמן. כדי שנוכל לאפשר לשחקנים חדשים להיכנס לתחום השידורים וליצור תחרות בשוק, צריך לבחון ולעדכן את הרגולציה הקיימת ולאפשר להם את התנאים לכך. במקביל נפחית את הרגולציה ואת רמת המעורבות של הרגולטורים בתכני השידור של הגופים המסחריים, דבר שיתאפשר ככל שהשידור הציבורי יצבור עוצמה, וככל שייכנסו שחקני תוכן חדשים על גבי האינטרנט", אמר השר ארדן.
האם תהיה רגולציה על מיזמי התוכן החדשים של סלקום ופרטנר?
בהתחלה לא. דוח שכטר מציע רעיון חלוצי שלא מוכר בתחומי הרגולציה בעולם: כל גוף חדש שירצה להיכנס לשוק ולהעביר שידורים, יוכל פשוט לעשות זאת ללא כל מגבלה. כלומר, סלקום או פרטנר יוכלו פשוט להתחיל לשדר, ללא צורך ברישיון מיוחד (אלא רק ברישום), ולא להתחייב לדבר, אפילו לא להימנע מפרסומות.
בינתיים ייקבע רף - בין אם של נתח שוק, מספר מנויים או הכנסות - שברגע שאחת החברות תעבור אותו, יחולו עליה מלוא הכללים הרגולטוריים. ככל שנתח השוק של הוט ו-yes יינגס יותר - כך תרפה הרגולציה מהן, והן יזכו להקלות וייכנסו לעולם יותר פשוט.
הרגולציה החדשה מוכרזת כ"ניטרלית טכנולוגית", כלומר, לא משנה באיזה אופן יגיע התוכן לביתנו - באינטרנט, בכבלים או בלוויין - כולם יזכו ליחס שווה בפני החוק, שייצור שוק אחיד, שוויוני ונגיש לציבור.
"הרצון הוא שתהיה תחרות הוגנת, והצרכים הציבוריים יסופקו על-ידי החברות", אומר שכטר. "אנחנו מציעים מנגנון שמי שרוצה לספק בשוק צריך רק לספק, ולא תהיה ממנו דרישה רגולטורית. אנחנו מניחים שחלק מהשחקנים הם חברות גדולות, הם יהיו אגרסיביים בשיווק ויתחילו למכור חבילות ולמצוא דרך להגדיל במהרה את נתח השוק שלהם".
בעצם מדבר הדוח על "תקופת ביניים" שתתאפיין בשני עולמות נפרדים: זה של הגופים הקיימים הוט ו-yes (טלוויזיה רב-ערוצית) - וזה של המיזמים שיבקשו לקום על בסיס שירותי "עידן פלוס" בתחילה, ובהמשך כנראה על בסיס תשתיות האינטרנט (השירות הרב-ערוצי).
כמו הוט וyes-, גם המיזמים החדשים שיקומו יהיו חייבים לשדר את ערוצי הברודקאסט, את הערוצים הייעודיים (9, ערוץ המורשת, 20 והערוץ בערבית - 30) ואת הערוצים הציבוריים החדשים שיקומו על חורבות רשות השידור והחינוכית.
איך תשתנה הרגולציה לשחקנים הקיימים?
הרעיון הוא להקל במובנים רבים גם על ערוצי הטלוויזיה המסחרית וגם על גופי הטלוויזיה הרב-ערוצית. "בהחלט ניתן לזהות נקודות של אסדרה עודפת הן בתחום שידורי הטלוויזיה החד-ערוציים והן בתחום שירותי הטלוויזיה הרב-ערוצית, אשר אינם חיוניים יותר, אינם מגנים באופן מיטבי על האינטרס הציבורי ואינם שומרים על האיזון הראוי שבין חופש הביטוי וחופש העיסוק לבין צרכי האינטרס הציבורי", נכתב בדוח.
כללים כמו הגשת לוחות שידורים מראש לאישור אצל הרגולטור יבוטלו, וגם הפירוט המרובה של הסוגות שבהן חייבים להשקיע ידולל. מוצע שבמקום סוגה עילית פשוט יהיו תוכניות דרמה ותוכניות תעודה.
גם כללים קטנוניים אחרים כמו הקפדה על אורך של תכנים או קביעה של "תוכניות מועדפות" - יבוטלו. מוצע גם להרחיב את שעות השידור הנחשבות על-ידי הרגולציה גם למהלך הלילה. נושא זה של השינויים בכללים הקיימים יעמוד לשימוע בעל-פה.
בוועדה, ששמעה נציגים מהשוק כולו, היה קונצנזוס מוחלט סביב העובדה שהרגולציה שחלה היום ברב-ערוצי ובברודקאסט היא מוגזמת ושאפשר להשיג את אותם השידורים האיכותיים בדרכים מקלות יותר. אף אחד מהגופים המשדרים לא ביקש הפחתה בסוגה העילית, ועל כן נושא התוכן נשאר כשמורה מוגנת, והדוח התייחס אליו באופן ספציפי.
מה יהיה על הפקות המקור?
ועדת שכטר רוצה להעלות את כמות ההשקעה בהפקות מקור. לאור העובדה שההשקעה של הוט ו-yes בתוכן נגזרת מההכנסות שלהן (8% מההכנסות מושקעות בהפקות מקור), עלה חשש מפגיעה בשוק היצירה עם כניסת שחקנים חדשים. זאת, לאור העובדה הפשוטה שככל שנתח השוק של השחקניות הקיימות יקטן - כך יקטנו ההכנסות, וכך גם ההוצאות על יצירה.
גם העובדה ששחקנים חדשים ישקיעו בתוכן עשויה הייתה אולי לשמר את גובה הסכום שמועבר לשוק, אך הוא היה מתחלק בין יותר הפקות בעלויות נמוכות יותר.
על מנת להתגבר על מכשול זה הוחלט להקים קרן למימון הפקות מקור, אליה יועבר נתח מההכנסות של הגופים החדשים כבר מההתחלה. הנחת היסוד כי גופים אלה לא יהיו גופי שידור במהותם ולא ירצו לשדר את החומר המקורי, ואז יוכלו המפיקים לגשת אל הקרן, לקבל את התמיכות הנדרשות ולשווק את התוכן.
תת-ועדה של ועדת שכטר תציע נוסחה כדי לשמר את הכסף שהושקע בהפקות מקור ולדאוג שיופנה להנאת הצופים.
בסופו של יום שואלת הוועדה את הציבור מה דעתה על הרעיון להגדיל את חובת ההשקעה בסוגה עילית מהמינימום הקיים של 50 מיליון שקל לשנה לערוץ ל-52 מיליון שקל לערוץ, כך שתיכלל בתוך סך ההשקעה גם ההשקעה הנוספת המוקצית כיום להפקת סרטי קולנוע, "על מנת לתת לספקי התוכן יתר גמישות בבחירת סוגי התוכניות שהם מפיקים".
ומה עם בזק, למשל?
זה גם חידוש. על-פי תפיסת אנשי ועדת שכטר, זה נראה אך הגיוני וטבעי להעביר חלק ניכר מחובת המימון של הפקות המקור לחברות התשתית - כמו בזק, כבלים, רט"ן ורשת הסיבים האופטיים. זאת, מכיוון שמרבית הגידול בהכנסות שלהן נובע מהגידול בתעבורה, והוא בעיקר תעבורת וידיאו - כלומר, צריכת תוכן.
ההמלצה היא שבתום תקופת הביניים תתחלק חובת התמיכה הכספית בתוכן ישראלי בין ספקי התשתית לספקי התוכן. "חובת התמיכה בקיומו של תוכן ישראלי איכותי נחלקת כיום לתמיכה כספית ולחובת שידור", אומר הדוח. "חלוקה זו איננה מתאימה עוד לסביבת התקשורת החדשה, והיצמדות אליה עלולה לפגוע בהיקפי התמיכה בהפקת המקור הישראלית ובחשיפתה.
"לפיכך מוצע כי בסביבת התקשורת החדשה תוטל חובת התמיכה על תמהיל הכנסות המורכב מהשקעה של גופי השידור כמקובל היום, ושל חברות התשתית שעיקר התעבורה על תשתיותיהן כיום הינה תעבורה אודיו-ויזואלית, מגמה שרק תגבר עם השנים".
איזו שינוי מתוכנן בתחום שידורי החדשות?
גם כאן צפויה מהפכה. דוח שכטר קובע כי צריך יותר שידורי חדשות בישראל, וכי יש להסיר כמעט כל מגבלה קיימת על אפשרות של גופים להקים ערוצי חדשות ישראלים חדשים. התפיסה היא כי מספר קטן של ערוצים בטח שלא משרת את הציבור.
בעוד שצפויה התנגדות למהלך זה מצד עיתונים וכמובן ערוצי הברודקאסט המחזיקים היום בחברות חדשות משלהן, היא צפויה לזכות בתמיכה נלהבת מהגורמים הפוליטיים, ובראשם ראש הממשלה שדרש להסיר חסמים כאלה בדיוק.
אמנם ערוצי החדשות שאמורים לצוץ פה יהיו מחויבים לכללי האתיקה, ועל כך תפקח הרשות החדשה, אך הם יהיו חפים ממחויבויות כמו נציגי ציבור בדירקטוריון למשל.
ומה עם התשתיות הבעייתיות בישראל ?
באופן תקדימי, ועדת שכטר מבקשת שהרגולציה תטפל גם בזה. "הגוף שיקום ישקוד על הבטחת אוניברסליות של נגישות איכותית לרשת האינטרנט", קובע הדוח, "לרבות שיפור הנגישות לתשתיות תקשורת איכותיות בכל רחבי הארץ, שיפור הסימטריה בין ה-upload וה-download, הבטחת multicast במקטעי הרשת הרלוונטיים והבטחת נגישות השירותים לבעלי מוגבלויות.
"על הרגולטור למנוע צווארי בקבוק הנובעים מהמבנה השכבתי של הרשת על-ידי הבטחת ניטרליות רשת אפקטיבית והחלתה על כל אחת מהשכבות, זאת על מנת להגן על חופש הביטוי ולהבטיח תחרות הוגנת".
