יוסף שפירא / צלם: איל יצהר
חצרות רבנים המחזיקות במאות מיליונים, ארגוני פשיעה שמצפצפים על החוק בגלוי ותעשיית זיוף חשבוניות בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים - אלה הם חלק מהממצאים שמגלה דוח מבקר המדינה בנושא ההון השחור המתפרסם היום (ד').
הדוח מתאר כיצד הזדמנויות פז לגביית מסים במיליארדים, להעמדתם לדין של ראשי ארגוני פשע ולהרתעת רבים מפני העלמות מס, מוחמצות בזו אחר זו עקב חוסר התיאום בין רשויות האכיפה, היעדר ההיערכות לחקירת מקרים שנחשפים ושורה של הסדרים תמוהים שערכה רשות המסים. אם רק הייתה המדינה מסוגלת לאכוף את החוק כלפי כלל מעלימי המס, ניתן היה לממן לא פחות מ-13 פעמים את תוכנית מע"מ אפס לזוגות צעירים או לבטל כליל את מס ההכנסה על שכירים.
"משמעותה של הכלכלה השחורה בישראל הינה אובדן הכנסות ממסים בהיקף של כ-40-50 מיליארדי שקלים מדי שנה - סכום השקול כמעט לכל התקציב השקלי של משרד הביטחון, לתקציב משרד הבריאות או לתקציב משרד החינוך של מדינת ישראל", כך נכתב לאחרונה בדוח של הועדה לצמצום השימוש במזומן.
"בסכום זה ניתן היה להפחית דרמטית את שיעור המע"מ, על כל המשתמע מכך לגבי יוקר המחיה, או לחילופין, להוריד את שיעור המס על ההכנסות מעבודה. להמחשה נוספת, סך תקבולי מס ההכנסה מהשכירים במשק מסתכם בכ-40 מיליארדי שקלים - סכום דומה להפסד ממסים בשל הכלכלה השחורה", נכתב.
בעשור האחרון הקדישו הרשויות בישראל תשומת לב רבה לנושא המלחמה בהון השחור. בין היתר הוכרזו מבצעי גביה ואכיפה, הוכרזו שיתופי פעולה בין הרשויות, הורחבה פעילות הרשות לאיסור הלבנת הון ואומצו, ממש בשבוע שעבר, המלצות ועדת לוקר לצמצום השימוש בכסף מזומן. למרות זאת, דוח המבקר מגלה כיצד שורה של כשלים ניהוליים מביכים מביאים לכך שלפי שעה נוחלת ישראל תבוסה במלחמתה נגד ההון השחור. עם זאת, בדוח יש גם זיק של תקווה - מערכת דיווח חכמה שהושקה בשנים האחרונות שעשויה להגביר את האכיפה ולהגדיל את הכנסות המדינה ממסים במיליארדים - אם יוקצו המשאבים להגברת האכיפה. במקום להעלות מסים, המבקר ממליץ למדינה להקצות עוד כספים לגביית מסים מכל אלה המשתמטים מתשלום.
"קו הצדק": הרבה רעש, מעט תוצאות
"בפברואר 2013, החליטו שר האוצר דאז (יובל שטייניץ - ג.מ) ומנהל רשות המסים דאז (דורון ארבלי - ג.מ), לצאת במסע פרסום להגברת המו*דעות לתשלום מס אמת. רשות המסים פרסמה באמצעי התקשורת הודעה על הקמת מוקד מיוחד המכונה 'קו הצדק'".
"קו הצדק", הידוע גם בשם "מלשינון", הוא אותו מוקד המאפשר לאזרחים ליידע את רשות המסים אודות העלמות מס של אחרים ולקבל בתמורה גמול כספי בעד המידע.
עם זאת, מדוח המבקר עולה כי למרות שהוחלט לצאת במסע פרסום נרחב, ברשות שכחו לעדכן את הפקידות אודותיו - וכך נוצר מצב שחלק מפקידי השומה שמעו על ההחלטה בתקשורת. "עקב כך נוצרו עיכובים בהעברת המידע ממטה המודיעין של מס הכנסה ליחידות ברשות", נכתב בדוח.
כמו כן, יחידת מטה המודיעין של מס הכנסה הייתה אמונה על קבלת המידע אך כשלה, לפי הדוח, בשיתוף אנשי המודיעין של מס ערך מוסף (מע"ם) במידע שנאסף. כך נוצר לכאורה מצב שבו מידע שהגיע על העלמות מע"מ כלל לא טופל.
אך בכך לא די. "כדי לקלוט את המידע שהצטבר גייסה הרשות סטודנטים אך לא הכשירה אותם לתפקידם, ובשל כך הטיפול במידע שנמסר היה לקוי". בנוסף, "לעובדים אלה לא היה הסיווג הביטחוני הנדרש לעובדי מודיעין הנחשפים למידע רגיש", קובע הדוח.
אם חשבתם שזה הכול, נדמה כי לשלומיאליות ברשות המסים אין קץ. המבקר מדווח כי "בשל מחסור במשאבים, נקלטו ביחידות המודיעין האזוריות רק 8,700 ידיעות" - כ-43% בלבד מסך הידיעות שנמסרו ל"קו הצדק". רכזי המודיעין ברשות "העשירו את בסיס המידע" (כלומר, טיפלו טיפול משמעותי) רק ב-250 תיקים - כ-1.25% בלבד מהתיקים - וממילא איש ברשות המיסים לא בדק עד כמה יעיל מערך "קו הצדק" ולכמה מקרי אכיפה הביא, אם בכלל. מבדיקת המבקר עלה "כי מטה המודיעין של מס הכנסה לא עשה עיבוד וניתוח של נתונים על היעילות של המידע שהתקבל ושל פעילות המוקד", כלשון הדוח.
חשבוניות פיקטיביות: נקודת האור - מערכת חדשה וחכמה אך ללא יכולת אכיפה
נושא נוסף שבחן המבקר הוא הטיפול במה שמתואר כתעשייה של סחר בחשבוניות פיקטיביות שגורמת לקופת האוצר נזקים בהיקף של מיליארדי שקלים בכל שנה. רשות המסים השיקה ב-2010 שיטת דיווח ממוחשבת המשלבת מאגר מידע חכם שמביא לחשיפה של חשבוניות פיקטיביות. מאז שהושקה המערכת נחשפו על-ידה העלמות מס לכאורה בהיקף של עשרות מיליארדים. תיבת הפנדורה שנפתחה בעקבות הפעלתה, החלקית לעת עתה, של המערכת, לא הביאה עד כה לתוצאה המקווה של אכיפה בכל אותם מקרים, זאת בעיקר משום שלרשות המסים אין המשאבים לטיפול בכל המקרים שמתגלים על-ידי המערכת.
עם זאת, נימה של תקווה עולה מדברי המבקר, שסבור כי הנהגת שיטת הדיווח באמצעות המערכת היא "מהלך בעל חשיבות לאומית שיסייע באופן מהותי להתמודדות עם תופעת החשבוניות הפיקטיביות. בכל עת שהמדינה שוקלת להעלות את שיעורי המס", דברי המבקר, "עליה להביא במכלול השיקולים את האפשרות להטיל על הרשות לפעול בנחרצות רבה יותר נגד מי שאינם נושאים בנטל המס כחוק, ולגבות מהם את הסכומים הנדרשים", באמצעות "תפעול מיטבי של מערכת הדיווח".
האם תשכיל הממשלה ליישם את ההמלצה הזו? ספק. כידוע, ערב הצעת תקציב המדינה ל-2015 התגלע ויכוח בין שר האוצר לבין נגידת בנק ישראל אודות המקורות להגדלת התקציב. לפיד תומך בהגדלת הגירעון, בעוד שפלוג תומכת בהעלאת מסים. אף אחד מהם אינו סבור כי המקור להגדלת תקציב המדינה יכול לבוא דווקא מהשקעה באכיפה כנגד עברייני מס.
עבירות מס: מבצע ענק נגד 400 עבריינים בכירים נגמר בקנסות של 980 שקל
אחד הכלים היעילים במלחמה בפשע המאורגן הוא הניסיון "לתפוס" ראשי ארגוני פשיעה דווקא בעבירות מס. תובנה זו הובילה לתכנונו של מבצע "מעות צדק" ב-2009, שעליו הכריזו במשותף המשטרה ורשות המסים. במסגרת המבצע, נדרשה המשטרה לערוך רשימה של 400 עבריינים כדי שהרשות תחייב אותם להגיש דוחות כספיים ל-2007-2009. "מטרת המבצע", נכתב בדוח, "הייתה לחייב גורמי פשיעה חמורה ומאורגנת להצהיר על רכושם ויכולותיהם הכלכליות. הגשת הדוחות נועדה לאפשר לרשות להרחיב את מעגל משלמי המסים מקרב העוסקים בפעילות עבריינית, להוציא שומות מס ולהפעיל סנקציות אכיפה, כגון חילוט רכוש העבריין שיורשע; תשלום מס, הגשת כתבי אישום בגין הונאת מס ודיווחים כוזבים".
לאחר שגיבשה חטיבת המודיעין במשטרה את "רשימת ה-400" שכללה ראשי ארגוני פשיעה ועברייני מס וסמים בכירים, הועברה הרשימה למטה החקירות ברשות המסים. אלא, שדוח המבקר מגלה כי בעקבות בעיות כוח אדם החליטה הרשות על צמצום הרשימה ל-297 "יעדים". ביום המבצע נמסרו הדרישות להגשת הדוחות ל-213 "יעדים" בלבד, זאת משום ש-84 "יעדים" לא אותרו.
הדוח מתאר כיצד בשנת 2010 הציע ראש מדור תקיפה כלכלית במשטרה לצמצם את הרשימה ל-12 "יעדים בכירים" בלבד, שלגביהם יועבר מידע מודיעיני לצורך הגשת כתבי אישום. בפועל, הועבר המידע בנוגע לשלושה יעדים בלבד. בסופו של דבר, הסתיים המבצע היומרני במספר קנסות מגוחכים בסך 980 שקל.
67 עבריינים מתוך 213 שקיבלו את הדרישה להגשת הדוח, לא טרחו למלא אחר ההוראה. בדוח נכתב כי יחידת יהלום שעוסקת במאבק כלכלי בפשיעה המאורגנת ברשות המסים, "טיפלה אך ורק בעבריינים שלא הגישו אף לא דוח אחד מהדוחות שנדרשו להגיש: היא השיתה על כ-15 עבריינים קנסות מינהליים (עברות שהקנס הקבוע בתקנות בגינן הוא בסכום של 980 שקל לכל דוח). כמו כן, זמן הטיפול בעבריינים היה קצר ונמשך ימים בודדים בלבד. מרבית התיקים נסגרו לאחר חקירה אחת של העבריינים".
הטיפול בתוכן הדיווחים שהגישו כל אותם "יעדים בכירים" ספג אף הוא ביקורת נוקבת. "משרד השומה בחולון והיחידה הארצית לשומה בחולון שהופקדו על הטיפול בדוחות ועל המעקב אחר הגשתם, לא בדקו רבים מהדוחות שהוגשו ולא אימתו את הנתונים שהגישו העבריינים", נכתב בדוח, "חלק מהעבריינים הגישו דוחות ריקים ועדיין נרשמו במחשבי הרשות כמי שמילאו את הוראות החוק. הרשות לא פעלה לבדיקת הדוחות השנתיים שהגישו עבריינים בפרק הזמן הנקוב בפקודת מס הכנסה, ונאלצה לקבל את השומות העצמיות לאחר שהתיישנו".
הלבנת הון: "חשש שלישראל יוחדרו כספים שמקורם בפשע"
בישראל נהוגות הטבות מס והקלות דיווח שמוענקות לעולים חדשים ולתושבים חוזרים, אולם לדברי המבקר, הן יוצרות סיכון למשיכת גורמים עברייניים הזכאים לעלות לארץ מכוח חוק השבות. הפטור מדיווח, פוגע, לדעת המבקר, בשקיפות וביכולת להילחם בהון השחור. המבקר מציין אף כי האופן הגורף שבו ניתן הפטור "אינו עומד באמות מידה בינלאומיות של שקיפות וחילופי מידע, וכן קיים חשש שבעקבותיו יוחדרו לישראל כספים שמקורם בפשע".
באשר להיעדר השקיפות נכתב כי ישראל ספגה ביקורת בפורומים שונים בעולם אודות מדיניות המס שהיא מנהיגה כלפי עולים חדשים. "בדוח ה-OECD מצוין, בין היתר, כי... נוצר פער בין כמות המידע על חברות זרות שנשלטות ומנוהלות על-ידי תושבים ישראלים, ובין כמות המידע על חברות זרות שנשלטות ומנוהלות על-ידי עולים או תושבים חוזרים ותיקים, שלגביהן יש פטור מדיווח על זהות בעלי השליטה. הדוח (שפרסם ה-OECD - ג.מ), ציין כי קיומו של פער כזה אינו ראוי, והמליץ למדינת ישראל לוודא שבידי הרשויות שלה יהיה מידע מלא בנוגע לבעלויות על כלל החברות הזרות שנשלטות ומנוהלות מישראל", מציין המבקר.
כמו כן, מותח המבקר ביקורת על כך שהרשות לאיסור הלבנת הון ורשות המסים אינן מקבלות באופן מסודר מידע מן המשרד לקליטת עלייה אודות הזכאים לפטור.
"לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד העלייה והקליטה למסור את פרטי העולים והתושבים החוזרים הוותיקים לרשות המסים ולרשות לאיסור הלבנת הון, כדי שרשויות אלה יוכלו לוודא שהפטור שניתן לעולים ולתושבים חוזרים אלה אינו מנוצל לרעה", נכתב בדוח, "מדינת ישראל אינה פועלת בחלל הריק. עליה להשתלב במלחמה של מדינות העולם, ובעיקר של מדינות המערב, בהלבנת ההון ובמקלטי המס. על משרד האוצר, רשות המסים והרשות לאיסור הלבנת הון לפעול להגברת הביקורת, כדי למנוע החדרת כספים שמקורם בפשע", נכתב בדוח.
רבנים: על תקבולים, מקובלים ומה שביניהם
פרק אקזוטי במיוחד בדוח זכה לכותרת "מיסוי רבנים, 'מקובלים' ובד"צים". בפרק זה נחשפים הסדרי מס תמוהים ואף מקוממים הניתנים לראשי ארגונים שונים הפועלים בתחום העיסוק המכונה "ענף המקובלים".
"מתן ברכות להצלחה, ייעוץ אישי או עסקי ותיווך בין אנשי עסקים" - כל אלה הן פעולות עסקיות החייבות במס, שרבנים מבצעים לפי הדוח. "הביקורת העלתה כי למרות הסכומים העצומים שמשולמים למקובלים, לא כללה רשות המסים את בדיקת פעילותם בתוכניות העבודה של חטיבת השומה".
אחד מאותם עשרות מקרים נדירים שבהם העזה הרשות "לרחרח" בחצרו של רב, התרחש בתחילת העשור הקודם. המקרה שופך אור על הקשר בין תקבולים ל"מקובלים" ולשאר אנשי חצר. ב"ענף המקובלים" ישנן הכנסות במאות מיליונים ואולי אף מיליארדי שקלים, שרשות המסים אינה מצליחה, או שאינה רוצה מספיק, לשים עליהם יד. כמתואר בדוח, עם "מקובל" המכונה ח', נחתם הסכם שלפיו ישלם סכום של 20 מיליון שקל עבור סך תקבוליו עד ל-2002. זאת שעה שבחשבונות הבנק שלו שכנו כ-650 מיליון שקל לכאורה, שמקורם אינו ידוע. סכום זה אינו כולל נכסים נוספים, לא כספיים, שבבעלותו של הרב.
"בהסכם צוין כי את הסכום ישלם לרשות 'אחד מחסידי הרב', ואין משמעותו כי הרב מכיר בחבותו במס, וכי מדובר ב'תשלום טובה' כדי להבטיח את סיום חילוקי הדעות בין הצדדים", לשון הדוח.
בשנת 2009, מספר הדוח, הוחלט ברשות המסים על הגברת מאמצי האכיפה ב"ענף המקובלים" ושליחת דרישות לקבלת דוחות כספיים והצהרות הון ל"מדגם" של 29 מקובלים. מסיבות שונות לא טופלו מרבית המקרים. "22 מהמקובלים אכן הגישו דוחות והצהרות כאלה. שמונה מהמקובלים שהגישו דוחות והצהרות כאמור טופלו ביחידה הארצית לשומה, אך רק עם ארבעה מהם נערכו הסדרי שומה. שאר 14 התיקים, שהתנהלו במשרדי שומה אחרים, לא טופלו שומתית", כך לפי הדוח.
אחד הקשיים העיקריים הנוגעים למיסוי "ענף המקובלים" הוא רישום הכנסותיהם של ה"מקובלים" כ"תרומות" לארגונים שלא למטרות רווח שהם מנהלים - תרומות הפטורות ממס. "בישראל פועלים עשרות מקובלים שאינם מדווחים על פעילותם. גם אם לא ניתן לדעת במדויק את היקף פעילותם, הרי שנראה שהכספים המשולמים להם מסתכמים במאות מיליוני שקלים. אי-מיסוים של כספים אלה פוגע פגיעה ניכרת באוצר המדינה ובאינטרס הציבורי, ואף קיים חשש בעניין זה להפרות של הוראות חוק איסור הלבנת הון", מציין הדוח.
חלק נוסף הוקדש להסדרי מס חריגים המוענקים לבד"צים - גופים פרטיים למיניהם המפקחים על כשרות מזון. בין היתר נכתב כי: "נבדקו הסדרי מס חריגים בין שני משרדי שומה (י-ם 3 וגוש דן) ובין חמש חברות ועמותות הקשורות לבד"ץ מסוים. הסכמים אלה כללו הכרה בהוצאות בהיקף מצטבר של עשרות מיליוני שקלים (החל משנת 2000), בלא שהחברות והעמותות המציאו אסמכתאות בדבר הוצאות אלה כנדרש בחוק. משמעות הסדרים אלה היא הקטנת מס החברות על רווחי חברות ועמותות אלה ומתן פטור מניכוי מס במקור למי ששולמו להם הכספים. בכך קבעו פקידי השומה מתווה של אפליית מס פסולה", לשון המבקר.
יחידות החקירה: חוסר תיאום בין יחידות החקירה ברשות המסים
הפרק בדוח המבקר הנוגע ל"יחידות החקירה" אינו מחמיא במיוחד לרשות המסים, בלשון המעטה, ומציג אותה כגוף מסואב אשר יד ימין לא יודעת מה יד שמאל עושה. כך, צמדי מילים כגון "חוסר תיאום" או "היעדר נהלים", חוזרים על עצמם רבות במהלך דוח המבקר.
ברשות המסים פועלות כמה זרועות חקירה - אחת עוסקת במס הכנסה, שנייה עוסקת בתחום המכס והמע"מ (מע"ם), יחידה שלישית היא יחידת יהלום שהוקמה בשנת 2011, שעוסקת, כאמור, במאבק כלכלי בארגוני פשיעה. במקביל, עוסקים גופים אחרים ברשות המסים באכיפה ה"אזרחית", קרי בגביית המסים עצמם. הדוח מגלה כי בין גופים אלה מתקיימת תקשורת חלקית ולקויה, דבר הפוגע ביעילותה של רשות המסים ואשר גורם להפסדים עצומים לקופת המדינה.
כך, לדוגמה, נכתב כי "העברת מידע על חשדות לכאורה על העלמת הכנסות ממשרדי השומה האזוריים המטפלים בשומות במישור האזרחי-מינהלי, למשרדי השומה לחקירות (הפליליים), מתבצעת בהיקף קטן מהנדרש, ורוב תיקי החקירה נפתחו בעקבות מידע ממקורות אחרים.
עוד צוין כי "יחידות החקירות במס הכנסה אינן מעבירות את ממצאי החקירות שלהן למשרדי מע"ם האזוריים", ואילו "יחידות החקירות של מע"ם אינן מעבירות את ממצאי החקירות שלהן למשרדי השומה האזוריים".
כמו כן, מפרט המבקר כיצד המשרדים האזרחיים ברשות המסים, "לא תמיד עשו שימוש במידע על הכנסות שהועבר להם ממשרדי החקירות (הפליליים) לצורך קביעת שומה וחיובו של הנישום במס", וכי "ברוב תיקי החקירות של יחידת יהלום לא קבעו משרדי השומה האזרחיים שומות מס לנישומים וממילא לא גבו את המס המתחייב בגינם".
הדוח אף מתאר סחבת רבה בהגשת כתבי אישום נגד חשודים בעבירות מס, ומקרים רבים שבהם עברייני מס לא עמדו בתנאי הסדרי כופר שנחתמו עמם - אך רשות המסים לא עשתה דבר כדי להטיל סנקציות על אותם מפרי חוק.
רשות המסים בתגובה: חלק מהליקויים נבעו ממחסור בכוח-אדם
מרשות המסים נמסר בתגובה: "רשות המסים נאבקת מאבק חסר פשרות בהון השחור. בצד הביקורת, המבקר מציין גם את ההצלחות והמהלכים שמקדמת הרשות כחלק מהמאבק בהון השחור ובהעלמות המס.
"כך, המהלך להרחבת רשת המדווחים, במסגרתו נשלחו למעלה מ-100 אלף מכתבים לאזרחים שנדרשו לדווח על מקורות הכנסתם, וכבר בראשיתו נפתחו אלפי תיקים חדשים. בנוסף, הרשות מקדמת שורת צעדי חקיקה שייתנו לה אמצעים נוספים במאבק לחשיפת הון לא מדווח.
"חלק לא מבוטל מהליקויים נבעו ממחסור מתמשך בכוח-אדם. אכן, בשנתיים האחרונות נוספו עובדים רבים למערכי החקירות, השומה והביקורת, אולם נדרשת עדין תוספת כוח-אדם משמעותית.
"שיתוף-הפעולה ההדוק והמוצלח עם המשטרה וגופי אכיפה נוספים בטיפול בפשיעה החמורה במסגרת צוותי חקירה משותפים, נותן את פירותיו. הליקויים שהובאו בדוח מתייחסים לראשית הדרך, אולם מאז נצברו גם הצלחות רבות.
"לעניין מיסוי המקובלים, סוגייה מורכבת זו מונחת על שולחן בית המשפט בימים אלה, והוא שצריך לקבוע את הפרשנות החוקית בעניין.
"השקת 'קו הצדק' תרמה רבות להשתתפות הציבור במאבק בהעלמות מס. למעלה מ-20 אלף אזרחים העבירו מידע, חלקו שימש בסיס לחקירות, שהובילו לחשיפת מעלימי מס, חלקו הועבר לטיפול במישור האזרחי, וחלקו נמצא ככזה שאינו יכול לתרום. כל המידע המתקבל עובר סינון וטיפול בהתאם למאפיינים שהוזכרו".