זאב רותם / צילום: רוני שיצר
התוצאות החלשות של כלכלת ישראל ב-2014 מעידות על המיתון שבו נמצא המשק, ותמונת המצב בפתח 2015 אינה נראית טוב יותר. עם זאת, יש לנו כעת הזדמנות לפעול לשינוי: בקרוב תקום ממשלה חדשה שאמורה לקבוע את הכיוון הכלכלי של המדינה עד סוף העשור. מי שירכיבו אותה, בין שיהיו אותם אנשים ובין שיהיו חדשים, יכולים להוביל את הכלכלה והחברה למקומות טובים יותר, בתנאי שאכן ירצו לעשות שינוי ויידעו לאן להוביל את המדינה.
איך מעוררים דיון אמיתי
אחת הבעיות העיקריות הנלוות לביצועים הגרועים של כלכלת ישראל היא היעדר דיון כלכלי אמיתי - דיון המבוסס על ניתוח אובייקטיבי של המצב הכלכלי והשלכותיו החברתיות, דיון על הגדרת מטרות ויעדים לאומיים, על הצגה של חלופות מדיניות להשגת המטרות ועל ניתוח כמותי ואיכותי של התועלות והחסרונות של כל אחת מהאפשרויות עבור אזרחי המדינה. על בסיס דיון כזה יש לגבש תוכנית כלכלית להשגת המטרות, הכוללת גם משימות לביצוע, מדדי הצלחה ותהליך בקרה שיטתי עליהן, אבל במקום זאת אנחנו מוצפים בהכרזות פופוליסטיות שאין להן בסיס עובדתי ואינן מובילות לתוכנית מסודרת. גורמים מרכזיים בממסד הכלכלי חוטאים לעתים קרובות בכך שהם דבקים בפרדיגמות ובתיאוריות המתאימות אולי כמודלים אקדמיים אך אינן רלוונטיות למציאות הכלכלית.
בשבועות הקרובים, אנסה לפזר את הערפל הכלכלי בסדרת כתבות. היום אציג בקצרה מדדים למצבה של כלכלת ישראל בהשוואה בינלאומית ורשימה של אתגרים שעמם תידרש להתמודד הממשלה הבאה. בשבועות הבאים אדון באתגרים הללו, אציג את החלופות הקיימות למדיניות הנוכחית ואדון בכיוונים הכלכליים המומלצים. לבסוף, נגבש מהתובנות תוכנית כלכלית כוללת, שתוכל לשמש את הממשלה הבאה.
ביצועי ישראל
לפי פרסומי הלמ"ס לסיכום 2014, התוצר צמח ב-2.6%, נתון המעיד על המשך מגמת הירידה בשנים האחרונות. להוציא שנות האינתיפאדה (2001-2003) ושנת המשבר הכלכלי העולמי (2009), 2014 הייתה השנה עם הצמיחה הנמוכה ביותר מאז 1990. בתחרות העולמית, מי שאינו צועד קדימה הולך אחורה. החולשה של כלכלת ישראל בולטת בהשוואה למדינות המפותחות, המשתייכות לארגון OECD. צמיחת התמ"ג הממוצעת בשנת 2014 במדינות אלה הייתה אמנם 1.8%, נמוך יותר מישראל, אולם זהו אינו הנתון שמשקף נכונה את מצב אזרחי המדינה. מאחר שאוכלוסיית ישראל צומחת בקצב גבוה יחסית (1.9% בשנה) הנתון החשוב מבחינת האזרחים הוא הצמיחה לנפש, וזו הייתה 0.7% בלבד, נתון נמוך מממוצע OECD (1.3%).
בתרשים למטה (העליון) מוצגים בציר האנכי נתוני הצמיחה לנפש במדינות הארגון ב-2014, ובציר האופקי - נתוני התמ"ג לנפש, המעידים על עושר המדינה וההכנסה הממוצעת של האזרחים. באמצע מסומנת נקודת הממוצע ב-OECD בתמ"ג לנפש ובצמיחה. בתרשים רואים שיש מדינות עשירות יחסית שצמחו גם השנה, כמו אירלנד ואנגליה; יש מדינות עשירות יחסית שצמחו פחות השנה, כמו שווייץ והולנד; ויש מדינות עניות שצמחו יפה, כמו מקסיקו וטורקיה. ישראל נמצאת ברביע השמאלי התחתון, כלומר בין המדינות העניות שגם אינן צומחות, בחברת ספרד, פורטוגל ויוון.
לצד הצמיחה הנמוכה, נאלצים אזרחי ישראל להתמודד עם יוקר מחיה גבוה יחסית. בסיכום 2014 מפרסם הלמ"ס נתונים השוואתיים של התוצר הלאומי לנפש מול יוקר המחיה לנפש במדינות OECD (המדידה נעשית באמצעות השוואה לממוצע הארגון, שמוגדר 100, במונחי שווי כוח הקנייה, PPP).
בתרשים התחתון למטה, הציר האנכי מציג את מדד יוקר המחיה, והציר האופקי את מדד התמ"ג לנפש. בדרך כלל, במדינות עשירות גם המחירים הם גבוהים ולהיפך, כפי שמראה קו המגמה. ישראל נמצאת הרחק מהקו המקובל בעולם - גם ההכנסה לנפש נמוכה וגם המחיה יקרה. כאשר רואים את מקומן של ארה"ב, אוסטריה, אירלנד וגרמניה - מדינות עשירות עם יוקר מחיה נמוך, מבינים מדוע צעירים רבים מביטים בקנאה על החיים שם. הדבר העצוב עוד יותר הוא שרק לפני עשור היינו במקום טוב מתחת לגרף, עם יוקר מחיה נמוך, ליד המקום שבו נמצאות היום דרום קוריאה וצ'כיה (ראו בתרשים). מאז הלכנו אחורה ביחס למדינות המפותחות בתוצר לנפש והפכנו ממדינה שקל יחסית לחיות בה למדינה יקרה לאזרחיה.
איך מגדירים את המטרות
תמונת המצב הנוכחית קוראת לפעולה, והממשלה החדשה תצטרך לגבש תוכנית כלכלית לפחות עד 2020 ואולי אף עד 2025. פעמים רבות נשמעת בציבור הטענה ש"כולם יודעים מה צריך לעשות, הבעיה היא היישום", אבל הטענה הזאת אינה נכונה. אין היום הסכמה על המטרות והיעדים הכלכליים והחברתיים וגם אין דיון אמיתי עליהם. לכן חשוב קודם כול להגדיר את המטרות ועל פיהן לבחון את החלופות ולגבש תוכנית.
האם המטרה היא "הגדלת הצמיחה"? בעבר הגדיר ראש הממשלה יעד: "להיות בין 15 המדינות המובילות בעולם בתמ"ג לנפש". האם זהו עדיין היעד? ומה אם כל הצמיחה מגיעה רק לקבוצה קטנה של אנשים? האם יש להגדיר גם יעד של שוויוניות כלכלית, ואם כן, איך נמדוד אותה? על פי התחלקות ההכנסות? הפער בין הכנסות להוצאות? ומה לגבי העוני - האם אנחנו מקבלים את רמת העוני הגבוהה בישראל כעובדה או שאנחנו שמים למטרה לצמצם אותה? בכמה לצמצם? מה עם הפריפריה? הזקנים? החולים? הצעירים? וכמובן, מהן המטרות שלנו בנושא יוקר המחיה?
התפישה הכלכלית השלטת בישראל השתנתה לאורך השנים מקיצוניות אחת לאחרת. ב-30 השנים הראשונות הייתה כאן תפישה סוציאליסטית, כלומר הניהול הכלכלי היה ריכוזי, בידי הממשלה וגופים משלימים, ובראשם ההסתדרות וחברת העובדים. הכלכלה הייתה מתוכננת ומפוקחת. בשנים האלה הגיעה המדינה להישגים חסרי תקדים, ברמה בינלאומית, אולם לצדם היו גם כשלים לא מעטים.
המהפך בסוף שנות ה-70 הביא לאימוץ קיצוני של מרכיבי תפישת "השוק החופשי" מבית מדרשו של מילטון פרידמן, באופן שמדינות מעטות בעולם בחרו ליישם. במודל זה, אחריות המדינה היא בעיקר לא להתערב בשוק ולפעול בנחישות רק להסרת חסמים לפעולתו. התוצאות הכלכליות מראות שגם תפישה קיצונית זו הגיעה לסוף דרכה. בעולם כולו, שעדיין לא התאושש מהמשבר הכלכלי, מחפשים כיום את דרך האמצע, וגם בישראל השאלה הזאת צריכה להיות מרכזית בדיון הציבורי לקראת הבחירות. מהי השיטה הנכונה? האם עלינו לאמץ את המודל הסקנדינבי? היכן נמצאת נקודת האיזון המתאימה לנו?
אתגרי הממשלה החדשה
אחרי שתהיה לנו הגדרה ברורה ומוסכמת של המטרות, היעדים והמדדים של התוכנית הכלכלית, ונגבש תפישה כלכלית מאוזנת המתאימה לנו, ראוי לבחון לעומק את האתגרים הכלכליים המרכזיים להשגת המטרות. לפניכם רשימה ראשונית שלהם, לצד כמה מהשאלות הרלוונטיות שהם מעלים.
חזרה לתוואי צמיחה בת-קיימא: נתוני הצמיחה בישראל נמוכים. יש הטוענים שגם הצמיחה בשנים 2010-2012 הייתה מלאכותית ונבעה בעיקר מעליית מחירי הדיור. אחרים טוענים שההאטה הנוכחית נובעת מהאטה עולמית, ויש התולים אותה במבנה המשק ובירידת חלקו של המגזר היצרני. השאלות: מהם הגורמים האמיתיים להאטת הצמיחה ומהם הצעדים להחזרת המשק לתוואי צמיחה בת-קיימא?
הגדלת פריון העבודה: לפריון העבודה יש חשיבות עליונה גם להגדלת הצמיחה וגם להעלאת השכר לעובדים, אבל בישראל הוא נמוך מאוד ביחס למדינות המפותחות וגם קצב הצמיחה שלו נמוך. ב-2014 עלה הפריון במונחי תוצר לשעת עבודה רק ב-0.5%. יש התולים את הירידה ברמת התחרות הנמוכה ובמונופולים, אחרים גורסים שהיא נובעת מהשקעה ממשלתית נמוכה במו"פ או בצמצום ההשקעות במשק. השאלות: מהם הגורמים לפריון הנמוך ומה יש לעשות כדי להגדילו?
שכר הוגן. ישראל התברכה ברמת אבטלה נמוכה ביחס למדינות המפותחות, אך רמת השכר נמוכה ופערי השכר גבוהים: מצד אחד בכירים מרוויחים מאות אלפי שקלים בחודש ומצד אחר חצי מהאוכלוסייה העובדת משתכרת פחות מ-6,500 שקל בחודש. השאלות: מהו המודל הנכון לשוק העבודה? למה אין לנו מספיק משרות בשכר הוגן? האם יש להעלות את השכר בשכבות הנמוכות? האם צריך לפעול להורדת שכר הבכירים?
צמצום האי-שוויון. רמת האי-שוויון כאן היא מהגבוהות בין המדינות המפותחות, ורמת העוני היא הגבוהה ביותר. השאלות: האם נגזר עלינו לקבל את המצב הזה? האם העוני נובע מבטלה או חוסר רצון של העניים לצאת ממצבם או שהוא נובע מהמערכת הכלכלית שבה אנו חיים? מה צריך לעשות כדי לצמצם את האי-שוויון והעוני? האם עבודה משחררת מעוני? האם צריך להגדיל את הקצבאות או מנגנוני תמיכה אחרים?
הורדת יוקר המחיה. אזהו אחד הנושאים המעיקים על האזרחים, והנתונים בהשוואה בינלאומית אכן מחזקים את תחושת התסכול. השאלות: מהם הגורמים לעליית יוקר המחיה בעשור האחרון? האם היעדר תחרות? נטל המסים העקיפים? מה יש לעשות כדי לצמצם את המרכיבים המרכזיים של יוקר המחיה?
דיור בהישג יד. בעלות על דירה או היכולת לרכוש דירה הפכו לגורם העיקרי המבדיל בין משפחות "שאינן מסיימות את החודש" למשפחות שחיות בביטחון יחסי. יש הטוענים שהגורם העיקרי למחירי הדיור הוא היעדר היצע, אחרים מציעים לפרק את רשות מקרקעי ישראל ולמכור את אדמות המדינה בזול. אחרים גורסים שהבעיה כלל אינה מחסור בדירות והגורם העיקרי לעליית המחירים הוא הביקוש לדירות להשקעה והביקוש מצד תושבים זרים. השאלות: מהם הגורמים האמיתיים לעליית מחירי הדירות? האם נכון להטיל פיקוח על שכירות? האם נכון להגדיל את היצע הדיור הציבורי?
חיזוק הפריפריה. אזרחי ישראל היהודים הולכים ומצטופפים במרכז הארץ בעוד הפריפריה הולכת ונחלשת. כך, בצפון הארץ נוצר רוב ערבי ובדרום בדווי, ושני האזורים מוזנחים. השאלות: במטרה לחזק את הדרום החליטה הממשלה להעביר את בסיסי צה"ל לנגב, אבל האם זה אכן יחזק את האזור? ומה עם הצפון? מהי הדרך לחיזוק אוכלוסיית הפריפריה? האם מספיק לפתח תחבורה טובה למרכז או שיש לפתח תשתית כלכלית עצמאית בפריפריה? איך מקדמים את אוכלוסיית המיעוטים?
האיזון הנכון בין תחרות לפיקוח. העיקרון המרכזי במדיניות הכלכלית בעשורים האחרונים הוא הפרטת נכסי המדינה והשירותים הציבוריים ויצירת תחרות בשוק באמצעות עידוד כניסת מתחרים חדשים, עידוד יבוא, הורדת חסמי מעבר בין השחקנים ועוד. אלא שהתוצאה, מבחינת יוקר המחיה, אינה מוכיחה את התזה. השאלות: האם המדיניות נכונה ופשוט לא פועלים בנחישות מספיקה, או שאולי במשק קטן כשלנו קשה ליצור תחרות אמיתית ועדיף פיקוח הדוק?
הבראת שוק ההון. המהלך הגדול ביותר בשוק ההון בעשור האחרון היה רפורמת בכר, שהוציאה את קופות הגמל מהבנקים ולצד מהלכים ממשלתיים אחרים הביאה לריכוז הנכסים הפיננסיים של הציבור בשבע חברות ביטוח ובתי השקעות. המהלך יצר שוק אשראי חוץ-בנקאי, אך גרם לריכוזיות הנכסים הפיננסיים, לחוסר איזון בין הפיקוח על הבנקים לפיקוח על המוסדיים, להיחלשות הבורסה וליציאת כספי הציבור לחו"ל. השאלות: האם צריך לבחון מחדש את המהלכים לאור התוצאות? כיצד נכון לפתור את הכשלים שנוצרו בשוק?
אבטחת הפנסיה. הזדקנות האוכלוסייה יוצרת אתגר גדול לקיום הכלכלי של האוכלוסייה המבוגרת. כיום, מערכת הפנסיה המופרטת גובה דמי ניהול גבוהים יחסית ואינה מבטיחה קיום הוגן לעת זקנה. מצד אחר, עובדי מדינה ותיקים, ובעיקר עובדי מערכת הביטחון, נהנים מפנסיה תקציבית והשכירים המבוגרים שהיו בקרנות ההסתדרותיות הוותיקות נהנים מפנסיה מובטחת. הפערים בין המוגנים לאלה שאינם מוגנים גדלים ונוצרת פצצה כלכלית וחברתית. השאלות: האם נכון להקים פנסיה ממלכתית, ואם כן, איך? ומה עושים עם הפנסיה התקציבית?
שירותים ציבוריים איכותיים. בעשור האחרון צמצמה הממשלה את ההוצאה לשירותים ציבוריים, ומי שרוצה לקבל שירותי רפואה, חינוך, תחבורה וכדומה באיכות גבוהה נאלץ לפנות למערכת הפרטית, שהולכת וגדלה על חשבון המערכת הציבורית. השאלות: האם נכון להמשיך בהפרטת השירותים? מהי נקודת האיזון הנכונה בין המערכת הציבורית לפרטית? כיצד להגדיל את מימון השירותים הציבוריים?
שיפור תפקוד הממשלה. כושר התפקוד של הממשלה הולך ונפגע. היא מתקשה להתמודד עם הכשלים הכלכליים, לקבוע מדיניות וליישם אותה, והדבר מעמיד בסכנה את יכולת שרידותה של המדינה. השאלות: מהם הגורמים לירידה בכושר התפקוד ואיך מחזירים אותו?
תיקון הכשלים במדיניות המיסוי. בעשור האחרון עשתה הממשלה מהלך חריג ביחס לכל המדינות המפותחות: היא הפחיתה בחצי את נטל מס ההכנסה על יחידים (במונחי החלק בתמ"ג) והגדילה את מרכיב המסים העקיפים בהכנסות הממשלה. המטרה הייתה לתמרץ את הצמיחה הכלכלית, אבל למהלך היו השפעות חריפות על האי-שוויון, יוקר המחיה ויכולת הממשלה לפעול. השאלות: מהו מודל המיסוי הרצוי? האם יש לתקן את היחס בין המסים הישירים לעקיפים? כיצד מגדילים את בסיס המס?
גודל ומבנה תקציב המדינה. בעשור האחרון הצליחה הממשלה ביעדיה להפחית את שיעור ההוצאה האזרחית מהתוצר, לשמור על גירעון נמוך ולהוריד את יחס החוב הציבורי מהתוצר. היא זכתה לשבחים, בעיקר מצד חברות הדירוג הזרות, אך היו לה גם מבקרים שתהו אם התקציב הוא חזות הכול. השאלות: האם עדיף להגדיל את ההוצאה הממשלתית ולתת שירותים טובים יותר או לשמור על הוצאה קטנה, עם שירותים גרועים? מה חשיבות יעדי הגירעון והחוב הציבורי ומהם המדדים הנכונים?
איזון בין ביטחון לכלכלה. תקציב הביטחון גדל בעשור האחרון באופן חריג, ומתנהל ויכוח מהו התקציב הראוי מול הסיכונים הביטחוניים מצד אחד והכלכליים מצד אחר. מה גם שחלק מהעלייה נובע מעלייה בתשלומי השכר והפנסיה ולא מתוספת ביטחון למדינה. השאלות: מהו גודל התקציב הנכון? האם מבנה מערכת הביטחון אכן משרת את המדינה? האם יש אמצעים כלכליים אחרים להשיג ביטחון גדול יותר?
חשוב לדון בכל האתגרים הללו בכובד ראש, אבל חשוב לא פחות להבין את הקשרים בין המרכיבים ואת התמונה הכוללת. בשבועות הקרובים אנסה, יחד איתכם - בהתאם לתגובותיכם וכמענה לאירועים הכלכליים.
מייל לתגובות: rotem.zeev@gmail.com